随着我国经济的快速发展，人民生活水平不断提高，我国机动车数量急剧增加，而与此同时，交通安全形势也日趋严峻。2009年，全国共发生道路交通事故238351起，造成67759人死亡、275125人受伤，直接财产损失9.1亿元，在这些数据面前，“车祸猛于虎”不再仅是一句口号。如此庞大数量的交通事故，鼓励肇事方与受害人自行达成和解协议，以及时保障受害人利益，减少社会资源的付出，已是当前构建多元纠纷解决机制的最佳选择之一。交警部门作为处理交通事故专业机构，在主持调解民事赔偿方面具有无可比拟的优势。但交警部门主持调解达成协议的性质一直是争议颇大的问题。
一、交警部门调解职能的历史变化。
1、调解是交警部门的法定职能，是民事诉讼的前置程序。
《道路交通事故处理办法》将事故损害赔偿的调解作为公安机关道路交通管理部门的一项法定职责，并有专门一章内容规定交通事故损害赔偿的调解。根据该办法第三十条的规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。这就使得调解并不以事故当事人的自愿选择为前提，而是以公安机关的主动召集为条件。1992年，最高人民法院、公安部发布了《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，根据通知的规定，自1992年1月1日《道路交通事故处理办法》实施后，当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼时，除诉状外，还应当提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论。这一规定使得公安机关的调解更成为提起民事诉讼的一个前置程序，未经公安机关的调解，不能进入民事诉讼程序。
2、交警部门进行调解必须依当事人的申请，
《道路交通安全法》第七十四条第一款规定：对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。明确规定了当事人就道路交通事故损害赔偿争议的两种解决途径，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以选择直接向人民法院提起民事诉讼。《道路交通安全法》的这一规定，打破了以往道路交通事故损害赔偿争议当事人必须先行调解的处理程序，赋予了当事人更多的选择自由。
这样一来，对于道路交通事故的损害赔偿，就形成了三种解决机制。第一种是当事人自己协商解决；第二种是通过公安机关的调解；第三种是通过民事诉讼。三种方式各自独立，互相不依赖。
二、交警主持下调解协议的性质。
《道路交通事故处理办法》失效前，实践中对于在交警主持调解下达成的调解协议对当事人提起损害赔偿的侵权之诉无约束力是无争议的事实，但对调解协议的法律性质认定争议由来已久。
一是行政调解协议说。该说认为交警部门按《道路交通事故处理办法》规定处理交通事故时，必须对纠纷进行调解，因加入了公安机关的必然行政行为因素，故带有行政调解的性质。人民法院在民事诉讼中不能审理行政调解协议，也不能确认行政调解协议的效力；
二是民事合同说。该说认为虽然交通事故肇事方与受害方是在交警主持下达成调解协议，但《道路交通安全法》道路出台后，调解作为交通事故当事人解决损害赔偿自愿选择的途径，已不再是交警部门进行行政管理的一种手段，调解过程排除了行政干预，完全体现了当事人意思自治原则，完全具备民事合同的特征和性质。民法上的合同是民事主体设立、变更、终止民事权利和民事义务的合意。民事合同可以由双方自由协商订立，也可以在第三方介入的情况下订立，只要是以自己的名义签订，系双方当事人的真实意思表示，而非第三人的意思，就可以认定合同成立。公安交警部门在双方请求下，主持并促使当事人双方自愿协商达成协议，并不能改变据此制作的调解书的合同性质，因事故产生的侵权之债即转为合同之债。
目前，最高人民法院于2009年7月24日颁发的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第10条的规定，已从法律上解决了交警主持调解下当事人达成调解协议的性质问题。该条规定“……经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或盖章后，具有民事合同性质”，显然交通事故当事人就赔偿问题达成的协议解决的就是损害赔偿的权利义务内容，并且具有给付内容，故具有民事合同性质。赋予调解协议民事合同性质的意义在于统一了众说纷纭的争议，约束了当事人任意反悔的情况，并且强化了协议的效力，即可不经诉讼程序而是由当事人按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力，或直接向有管辖权的基层人民法院申请支付令，从而最大限度实现受害人应得利益[1]。
三、交警主持下调解协议的效力。
《道路交通安全法》第七十四条第二款规定：经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。由于确定了调解协议的性质为民事合同，则必然对协议双方当事人产生相应的法律约束力，当事人不得任意反悔。在实践中，经交警部门主持调解达成协议，当事人又反悔向人民法院提起诉讼的屡见不鲜，人民法院对于当事人已经达成协议的案件的审理，原则上应当按照合同纠纷来审理，不再按侵权纠纷案件来审理。但调解协议效力的认定不能一概而论，具体分析如下：
1、遗漏协议当事人。对于造成受害人死亡的交通事故，在签订调解协议时，受害方所有权利人，肇事方的驾驶员、车主等赔偿主体均应作为协议当事人。调解协议对漏列的当事人不发生法律效力，漏列的当事人可以起诉撤销调解协议。
2、交警部门强迫调解的，调解协议无效。强迫调解不符合我国民事诉讼法的基本原则，民事诉讼法规定：“当事人有权在法律规定的范围内行使自己的民事权利和诉讼权利”，无论是行政调解还是司法调解等应当以当事人的自愿为基础。
3、没有明确的给付内容，受害方起诉至法院要求赔偿，人民法院应依法作出判决，例如：协议只是约定，受害人的交通费、误工费、护理费等各项损失数额按国家标准计算。
4、当事人对相关赔偿标准认识偏差，显失公平的。交通事故造成人身、财产损失的赔偿项目和标准极具专业性，当事人对赔偿项目和标准由于缺乏认识而导致有遗漏或错误判断的，导致调解协议的给付内容显失公平，当事人可以申请变更或撤销该协议。例如：当事人对残疾赔偿金的适用标准发生错误认识，以江苏为例，2009年城镇户口赔偿标准为20552元/年，农村户口赔偿标准为8004元/年。根据最高人民法院民一庭《关于经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》的意见，经常居住地和主要收入来源地均为城镇的农村户口居民，相关费用的赔偿按照当城城镇标准计算。
