2020年政府工作报告明确提出“实施国企改革三年行动”完善国资监管体制，深化混合所有制改革基本完成。国企要专注于主要责任的核心业务领域，健全市场化经营机制，提高市场核心竞争力，所以需要明确改革的方向和规划具体可实施的路线。

2019年，国务院国有资产监督管理委员会按照《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）等文件精神和有关政策规定，结合中央企业混合所有制改革实践，制定了《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权〔2019〕653号）（以下简称“《混改操作指引》”）。《混改操作指引》为中央企业及其所属各级子企业通过产权转让、增资扩股、首发上市（IPO）、资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混合所有制改革等工作提供操作流程指导。

在国企混改的几种模式中（上期《国企混改主要模式选择》），最基础的混改模式就是引入战略投资者。这种模式下又有增资扩股、产权转让、新设混改企业、收购股权或出资入股等主要方式，各个方式在操作流程的细节上有所区别。本文通过梳理混改的主要工作流程，向读者展示国企混改一般性流程及工作要点，同时重点介绍以产权转让方式、增资扩股方式的工作要点。

一、 国企混改一般性流程及要点

（一） 可行性研究

可行性研究阶段，国企依据相关政策规定对混合所有制改革的必要性和可行性进行充分研究，坚持一企一策，成熟一个推进一个的办法。稳步推行主要业务处于市场充分竞争的行业和领域的商业类国企混改，国有资本适宜控股或参股的，视自身情况而定；主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，国有资本宜控则控、宜参则参；探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革，保持国有资本控股地位，支持非公有资本参股；根据不同业务特点，有序推进具备条件的公益类国有企业混合所有制改革；充分发挥国有资本投资、运营公司市场化运作专业平台作用，积极推进所属企业混合所有制改革。

可行性研究阶段，企业应按照有关文件规定，对实施混合所有制改革的社会稳定风险作出评估。

（二）制定改革方案

改革方案的制定过程中应从以下三个方案入手：1.改革实施方案；2.改革工作方案；3.职工安置方案。

1、混合所有制改革实施方案：改革方案中的核心文件，具有纲领性作用。科学设计混合所有制企业股权架构，充分引入非公有资本；对公司的基本情况、实施混改的必要性、基本原则和思路、混改主要内容、职工安置、战略规划、目标效果等核心步骤予以明确。

2.混合所有制改革工作方案：以《混合所有制改革实施方案》为整体方案架构，制订实施混改工作的工作方案。该方案应涵盖公司改革后企业股权结构设置，转变运营机制的主要举措，引进非公有资本的条件要求、方式、定价办法，员工激励计划，债权债务处置方案，职工安置方案，时间安排，历史遗留问题解决方案等内容。

3.混合所有制改革职工安置方案：该方案的制定应严格按照《劳动法》《劳动合同法》等法律法规的规定，需包含：人员安置的基本原则、人员的基本情况、适用范围、安置资金保障、职工债务情况、人员安置的方案等内容。
制定方案过程中，要科学设计混合所有制企业股权结构，充分向非公有资本释放股权，尽可能使非公有资本能够派出董事或监事；注重保障企业职工对混合所有制改革的知情权和参与权，涉及职工切身利益的要做好评估工作，职工安置方案应经职工大会或者职工代表大会审议通过；科学设计改革路径，用好用足国家相关税收优惠政策，降低改革成本。必要时可聘请外部专家、中介机构等参与。

（三）履行内部决议程序

拟进行混改的企业或其国有股东应当按照公司章程和内部管理制度进行决策，形成合法有效的书面决议；国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照委派单位的指示发表真实意见、合法行使表决权。

（四）履行决策审批程序

严格依据《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大“决策制度的意见》（中办发[2010] 17号）的规定，进行决策前的调研论证，决策前应当告知所有参与决策人员决策事项并提供资料。人数符合规定即可召开决策会议，并由党委（党组）会、董事会、未设董事会的经理会以会议形式审议做出集体决策。应注意，国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项；其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。因此，混改决策主体除国资监管部门外，也可能涉及人民政府。

（五）开展审计评估

审计评估工作包括1. 清产核资；2.划定范围；3.审计评估等环节，这也是国有企业开展混改的关键步骤。在这个阶段的工作中，将确定混改企业的资产范围、资产总额，从而决定交易价格。

在这个阶段的工作中，应合理确定纳入改革的资产范围，需要对资产、业务进行调整的，可按照相关规定选择无偿划转、产权转让、产权置换等方式。企业混合所有制改革前如确有必要开展清产核资工作的，按照有关规定履行程序。

拟混改企业的资产范围确定后，由企业或产权持有单位选聘具备相应资质的中介机构开展财务审计、资产评估工作，履行资产评估项目备案程序，以经备案的资产评估结果作为资产交易定价的参考依据。

（六）引进非公有资本投资者

拟混改企业引进非公有资本投资者，主要通过产权市场、股票市场等市场化平台，以公开、公平、公正的方式进行。通过产权市场引进非公有资本投资者，主要方式包括增资扩股和转让部分国有股权。通过股票市场引进非公有资本投资者，主要方式包括首发上市（IPO）和上市公司股份转让、发行证券、资产重组等。中央企业通过市场平台引进非公有资本投资者过程中，要注重保障各类社会资本平等参与权利，对拟参与方的条件要求不得有明确指向性或违反公平竞争原则的内容。

（七）推进运营机制改革

混合所有制企业要完善现代企业制度，健全法人治理结构，充分发挥公司章程在公司治理中的基础性作用，各方股东共同制定章程，规范企业股东（大）会、董事会、监事会、经理层和党组织的权责关系，落实董事会职权，深化三项制度改革；用足用好用活各种正向激励工具，构建多元化、系统化的激励约束体系，充分调动企业职工积极性。转变混合所有制企业管控模式，探索根据国有资本与非公有资本的不同比例结构协商确定具体管控方式，国有出资方强化以出资额和出资比例为限、以派出股权董事为依托的管控方式，明确监管边界，股东不干预企业日常经营。

二、产权转让方式实施产权交易特有流程及要点

（一）产权市场公开转让

国有产权交易公开进行是原则。具体应在产权交易机构网站和省级以上公开发行的经济或金融类报刊上进行公告，应在公告中披露基本内容和条件，且挂牌价不得低于经备案或核准的转让标的资产评估结果。转让项目自首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方的，应重新审计、资产评估及信息披露等产权转让工作程序。信息披露期满、产生符合条件的受让方，则按披露的竞价方式组织竞价。

（二）签署交易合同、交割

双方签订交易合同，首付交易价款不低于成交金额的30%，并在合同生效之日起五个工作日内支付；其余款项应提供转让方认可且合法有效的担保，并按同期银行贷款利率支付延期付款期的利息，付款期限不得超过1年。交易合同生效，并且受让方按合同约定支付交易价款后，产权交易机构应当及时为双方出具交易凭证。在办理完相关的产权工商登记后，该混改方式操作程序完结。

（三）注意事项

1、股权转让方式下，涉及职工安置事项的，职工安置方案必须经企业职工（代表）大会审议通过。

2、用信息预披露和正式披露结合方式，分不同阶段披露转让信息，公开征集受让方。正式披露信息时间不得少于20个工作日。

因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。

3、不得聘用参与该企业上一次资产评估的中介机构和注册资产评估师；亦不得聘用同一中介机构开展财务审计与资产评估。

三、增资扩股方式实施产权交易特有流程及要点

（一）产权市场公开征集

即通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方；通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采取竞价、竞价谈判及综合评议等方式多轮筛选，并以资产评估结果为基础，结合意向投资方的条件和报价等因素审议，坚持公开择优的原则，最终选定投资方。

（二）签署交易合同、登记

增资协议签订并生效后，产权交易机构应当出具交易凭证，通过交易机构网站公告结果；增资企业办理企业工商登记。至此，该混改方式的操作程序完结。

（三）注意事项

1、增资扩股方式的信息披露方式较为灵活，可根据需要预披露或不披露，但应保证正式信息披露时间不得少于40个工作日，且履行资产评估程序后信息披露时间不得少于10个工作日。

2、该混改方式对受让方不设置限制性资格与条件。

3、因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

补充：特殊情况

涉及已上市国有公司股份转让的，应当遵守上市公司国有股权管理以及证券监管相关规定；涉及交易主体资格审查、反垄断审查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审批事项的，按照相关规定执行；受让方为境外投资者的，应当符合外商投资产业指导目录和负面清单管理要求，以及外商投资安全审查有关规定。