关于公益林可否抵押以及抵押登记、抵押物权属争议相关问题的探讨

问题的提出：某企业向银行贷款，以其林权作为抵押，办理了抵押登记，林业局发放了抵押权证，该林权性质为公益林，且可能存在权属争议。

就上述问题中涉及的公益林可否抵押以及抵押登记、抵押物权属争议相关问题的作如下分析，供参考。

一、关于林权能否抵押问题

林地使用权能否作为抵押物，《担保法》、《物权法》没有明确规定，《物权法》第一百八十条通过列举的方式，列举七种类型的财产可作抵押，该条的兜底条款表明了只要林地使用权不属于法律、行政法规禁止抵押的财产，均可成为抵押标的。

《中华人民共和国森林法》第十五条第一款规定，“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：（一）用材林、经济林、薪炭林；（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。”该法该条第三款规定，“除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。”

《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）第（十五）条的规定，“……建立健全林权抵质押贷款制度，鼓励银行业金融机构积极推进林权抵押贷款业务，适度提高林权抵押率……”

《中国银监会、国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号）第一条规定，“银行业金融机构要积极开展林权抵押贷款业务，可以接受借款人以其本人或第三人合法拥有的林权作抵押担保发放贷款。可抵押林权具体包括用材林、经济林、薪炭林的林木所有权和使用权及相应林地使用权；用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；国家规定可以抵押的其他森林、林木所有权、使用权和林地使用权。”

根据上述法律规定，林权可以抵押，抵押林权具体包括用材林、经济林、薪炭林的林木所有权和使用权及相应林地使用权；用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；国家规定可以抵押的其他森林、林木所有权、使用权和林地使用权。

二、关于生态公益林能否进行抵押问题

《森林法》、《物权法》等法律未对公益林抵押做出禁止性规定，其应当可以抵押。但是，2013年，中国银监会、国家林业局印发《关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号），提出“银行业金融机构不应接受无法处置变现的林权作为抵押财产，包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田和牧场防护林、护岸林、护路林等防护林所有权、使用权及相应的林地使用权，以及国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林等特种用途林所有权、使用权及相应的林地使用权”。根据现行的法律法规及政策规定，生态公益林在采伐等方面受到限制。如《森林法》第三十一条规定，“防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐”。

因此，虽然法律并未禁止生态公益林的抵押，但是其不宜作为抵押物，尤其是民法总则生效后，该抵押可能因违反了绿色原则而无效。

三、关于林权抵押登记机关问题

（一）关于林权登记机关问题

根据《物权法》第一百二十七条第二款的规定，“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《森林法》第三条第二款规定，“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”

根据上述法律规定，林权一般应由县级以上地方人民政府登记，发放林权证，确认所有权或者使用权。《中华人民共和国森林法实施条例》第四条、第五条对此详细规定如下：

《中华人民共和国森林法实施条例》第四条规定，“依法使用的国家所有的森林、林木和林地，按照下列规定登记：（一）使用国务院确定的国家所有的重点林区（以下简称重点林区）的森林、林木和林地的单位，应当向国务院林业主管部门提出登记申请，由国务院林业主管部门登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权；（二）使用国家所有的跨行政区域的森林、林木和林地的单位和个人，应当向共同的上一级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权；（三）使用国家所有的其他森林、林木和林地的单位和个人，应当向县级以上地方人民政府林业主管部门提出登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。未确定使用权的国家所有的森林、林木和林地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。”

《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定，“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”

（二）关于林权抵押登记机关问题

根据《中国银监会、国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号）第十八条的规定，“县级以上地方人民政府林业主管部门负责办理林权抵押登记。具体程序按照国务院林业主管部门有关规定执行。”

需要说明的是，在《不动产登记暂行条例》（生效日期：

2015.03.01）出台生效后，明确我国实行不动产统一登记制度，根据《不动产登记暂行条例》第五条、第七条的规定，林权证以及林权抵押权证应当由不动产登记机构办理。另外，《中国银监会　国家林业局　国土资源部关于推进林权抵押贷款有关工作的通知》（银监发〔2017〕57号）第（四）条也有相同规定，即“……签订、变更林权抵押贷款合同，银行业金融机构和贷款人应共同向林地所在地不动产登记机构申请办理林权抵押登记……”

四、关于林地权存在争议问题

（一）经登记的物权，通常应认为权属不存在争议

根据《物权法》第一百八十四条的规定，所有权、使用权不明或者有争议的财产不得抵押。根据《中国银监会、国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号）第八条的规定，银行业金融机构不应接受未依法办理林权登记、权属不清或存在争议的森林、林木和林地作为抵押财产，也不应接受国家规定不得抵押的其他财产作为抵押财产。但是，根据《物权法》第九条的规定，我国不动产物权的设立、变更、转让和消灭，采取登记生效主义，并且行政机关的登记的具有公示效力，经登记的物权，通常应认为权属不存在争议。

（二）林权争议的解决方式

《森林法》第十七条规定，“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”

《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼”。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定”。

当事人对人民政府林权争议处理决定不服的，应当先提起行政复议，对行政复议不服的，再向人民法院起诉。如果存在林权争议，应由当地县级或者乡级人民政府依法处理。林权争议解决后，明确了权属，才能进行林权变更登记发证。

五、如果林业局抵押登记存在问题，是否可以提起行政诉讼问题

《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）：“有关土地等自然资源所有权或者使用权的登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”因此，当事人对林权证登记有异议，可以直接向人民法院提起行政诉讼。