关于国有企业分类监管工作，上海作为国有经济的重镇之一，给出了相对更为清晰的分类管理方式。在 2019 年《上海市开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案》( 以下简称上海区域综改方案) 中，除了监管方式具有特殊性的金融服务类企业之外，上海市管理的国有企业被分为市场竞争类国企和功能保障类国企。其 中，对于功能保障类国有企业，也就是承担城市相关公共服务职能及特殊功能的企业，上海确定了“符合条件的竞争性业务上市发展”的目标，明确了“功能类企业的市场化业务”这一概念，对这类市场化业务，应当遵循市场化的竞争规范; 而对“保障型业务”，则按照专业化管理的模式，突出国有企业的公益服务功能。① ( 二) 国资国企改革的一系列举措，带来经营者集中形式日趋多样化的后果国资国企改革引发的国有经济体系在调整的过程中产生了一系列新的趋势。一是国资国企改革带来了国有企业间的一系列合并、分立以及重组。如在上海区域综改方案中，就明确提出了深化本市地方国企与中央企业、其他省市国企联合的要求。二是在混合所有制改革中，出现了类似企业托管、股权划转等国资管理的特殊情况，使国企改革中出现的经营者集中案件的多样性、复杂性大大提高。 1． 产权无偿划转产权无偿划转是国有资产管理中的一项管理方式，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。产权无偿划转，既有资产、业务的转移，也有企业股权、控制权的转移，一般来说也都有政府相关产业政策、改革政策的依据。如在混合所有制改革中，对行政事业单位所办企业的清理，以及对从事生产经营活动的经营类事业单位实施转企改制，并划归相关国有企业作为子企业的工作，就是采用了产权无偿划转的方式。产权无偿划转虽然属于无偿转移，但是基于产权无偿划转协议，原则上也符合反垄断法规定的经营者集中的情形，但是存在两种特殊情况: 一是产权转移的主体包括政府机关和事业单位，而政府机关和事业单位并不属于反垄断法意义上的经营者，因此不适用反垄断法; 二是产权无偿划转如果发生在由同一家国有独资企业或国有独资公司所有或者控股的企业之间，那么按照经营者集中的豁免制度可以不进行经营者集中申报。然而在实践中，无论无偿划转的产权规模是大还是小，产权划转过程中几乎没有国有企业会因此进行经营者集中申报，这除了国有企业自身反垄断合规意识的原因外，还有一个原因是国有产权划转往往附带反垄断执法机构以外的其他行政机构作出的行政决定，这就很容易使人认为该项股权或资产转移已经经过了政府的同意，而反垄断执法机构的经营者集中审查就处于比较尴尬的地位。再者，产权划转的相关行政决定往往也被政府认为是不予公开的行政信息，公众无从知晓，也更谈不上社会监督了。

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