集体土地征收强制执行法律适用分析

按照《土地管理法》的有关规定，建设项目用地经有权国家机关批准征收;负责实施的地方人民政府发布土地征收公告;地方政府下属的国土资源部门发布了经地方政府批准的“项目建设土地征收实施方案”，责成项目实施区的乡镇人民政府具体负责集体土地征收工作。根据《土地管理法》的规定，如果个别被征收人对土地征收补偿标准有异议，可以申请县级以上人民政府裁决。从目前土地征收的实际情况来看，对补偿标准提出异议的极少;但找种种借口拒不强顶征收补偿安置协议，不拆除房屋，不清理其他地上附着物，不交出土地的情况较多。在此情况下，如何正确运用现有法律，按照法定程序解决棘手的土地征收问题成为基层政府和相关部门面临的难题。

一、关于行政处理方式的分析。

针对集体土地征收过程中面临的以上问题，结合现行法律对强制征收土地问题行政处理方式分析如下：

合法性分析

(1)现行的《土地管理法》授予了土地管理部门依法实施土地征收的权力，但没有授予土地管理部门采取强制方式征收集体土地的权力。

《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”根据该条和《土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。” 之规定，在被征收人拒不签订征收补偿协议、拒不交出土地的情况下，组织征收的有关部门在准备好强制执行所需的各种材料后，经土地管理部门审查符合条件的作出“责令限期交出被征收土地决定书”送达被征收人，被征收人如仍拒不交出土地，土地管理部门方可申请被征收土地所在地的基层人民法院强制执行。据此分析得出结论：法律和行政法规的规定是一致的，即申请法院执行是强制执行的唯一合法的途径。

(2)《土地管理法实施条例》第二十五条及相关法律不能作为行政机关实施强制征收的法律依据。

有些观点认为：《土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，同时《行政复议》、《行政诉讼法》均规定行政复议、行政诉讼期间不停止行政决定的执行。所以，以此作为行政机关自己强制执行的依据。

笔者认为该观点值得商榷。从立法的精神和法条规定来看，行政执行和行政强制执行是不同的两个概念，虽然实质都是依照法定的程序、方式贯彻执行政策或决策，其关键区别在于是否使用强制方式进行执行。《土地管理法实施条例》第二十五条所指的“实施”是运用动员、沟通、协调等正常行政行为，通过行政、法律、经济、教育等手段来落实行政决定书确定的义务，其中并未出现“强制”的字眼。所以仍然是通过和平方式的执行，并非强制执行。而且在《土地管理法实施条例》第四十五条已经将强制执行权授予人民法院的情况下，已经明确排除了用其他方式的强制执行授权。如果在条件不具备的情况下由作出决定的行政机关组织所谓的强制执行显然是违法的。

程序性分析

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2000]8号)第八十七条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”根据该条，结合《土地管理法实施条例》第四十五条，法院应当受理该案件，但法律同时规定了法院受理这类非诉执行案件的时效。结合该司法解释第八十八条：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”和《行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(法释[2012第4号)第二条第二款也有相同的规定。这些规定表明：土地管理部门在“责令交出土地决定书”指定给被征收人的三个月行政诉讼时效期满后才能向法院申请强制执行，法院才会受理;且起诉期限届满之日起超过三个月才申请的，除非有正当理由，否则法院不予受理。由于多数乡镇工作人员在很长时间内多次上门口头动员，但没有在工作受阻的情况下及时启动法定程序，甚至有些还存在附着物尚未清查登记、补偿项目没有公示、补偿款尚未兑付的情形，这不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条 和“法释[2000]8号”第八十六条规定的案件受理规定。不完全具备申请法院强制执行的条件，即使提交法院也不会受理。

二、在条件不成熟的情况下由制定征收方案、作出责令交出土地的行政部门组织强制执行的后果。

由于一些地区在农村征地和房屋拆迁中，相继发生多起致人死伤事件，群众反映强烈，社会影响十分恶劣。2010年5月15日 ，国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，同年6月26日，国土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》，从保障群众合法权益，维护社会稳定的角度对进一步加强征地拆迁管理工作提出具体要求。参照《国有土地上房屋征收补偿条例》第三十一条：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予处分;构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚” 。参照该条可以看出，采取暴力、威胁或其他非法方式迫使被征收人搬迁、征收土地造成损失的，直接责任人要承担法律责任。在集体土地征收申请法院强制执行的条件不成熟的情况下，如果为了推进土地征收工作进度，由行政机关非法联合组织“强制执行”，如果发生意外事故，有关部门和个人将要承担法律、党纪或政纪责任，有很大的法律风险;同时是严重侵犯被征收群众合法权益的违法行为。

解决集体土地征收问题的可操作性办法。

由于集体土地的征收必然涉及农民宅基地上房屋的拆迁，所以在集体土地征收时，制定土地征收安置补偿方案即可，房屋作为地上附着物一并征收补偿。征收补偿安置方案制定并公布后，如果个别被征收人无正当理由拒不签订征收安置补偿协议，负责土地征收的乡镇人民政府可以采取如下办法：依据已经调查清楚的事实，将案件依照《土地管理法实施条例》第四十五条的规定移交给国土资源部门，尤其依法作出并非向被征收人及时送达“责令交出土地决定书”，并告知其相关陈述申辩的权利以及不服该决定书的法律救济途径。

因在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。在申请法院裁定强制执行之前，制作《社会稳定风险评估报告》，对强制执行的社会稳定风险予以评估。

在行政复议或行政诉讼期限届满后，被征收人不履行该行政决定，既不自行拆迁又不申请复议和提起诉讼的，由国土资源局立即申请法院强制执行。如果符合受理条件，人民法院立案后，经依法审查作出强制执行的裁定。关于强制执行的操作，根据有关司法解释的规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。

综上所述，集体土地征收工作要有序开展，不影响项目建设进度，不损害群众利益，必须提高基层政府和行政部门的执法水平，有计划、有步骤地开展工作，每个步骤按照法律、行政法规、地方新法规的规定办事是关键，力争做到实体合法、程序合法;照顾群众的切身利益，有效减少社会矛盾。

参考书目：

1、《土地管理法新解读》(全新升级第3版)，中国法制出版社2012年8月1日出版。

2、《中华人民共和国行政强制法解读》，全国人大常委会法制工作委员会行政法室著，乔晓阳编，中国法制出版社2011年7月1日出版。

3、《国有土地上房屋征收与补偿条例专家解读与法律适用》，王锡锌著，中国法制出版社2011年6月1日出版。

4、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，2011年5月9日最高人民法院审判委员会第1522次会议通过。

《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，2012年2月27日最高人民法院审判委员会第1543次会议通过，法释(2012)4号。