行政复议制度通过内部监督来纠正错误或者不当的行政行为，以简便易行的方式，维护当事人的合法权益。通过复议程序的过滤，减少争议进入诉讼环节。行政复议法颁布10年来，行政复议的过滤功能不断弱化，复议程序应有的内部纠错功能不但未能充分发挥，反而增加了行政机关的负担，引发人民群众的不满。

　　本文通过分析现有复议制度存在的不足，从复议制度存在的价值、规范复议制度的现实意义以及重构复议制度应遵循的原则和理念方面入手，提出对复议机构、人员、程序重新设定，赋予行政复议足够的权威性，做好与诉讼的衔接，使复议和诉讼二者在化解争议方面做到同肩并行，各司其职。

　　【关键词】

　　行政复议 行政诉讼 机构设置

　　一、现状审视：我国行政复议制度存在的缺陷和不足

　　1、定位不准，行政复议的过滤功能未能发挥

　　行政复议是为了防止和纠正行政机关违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。据此，保障公民权利和加强自我监督是复议的主要功能，复议机关的定位为行政机关的内部纠错机关，复议行为的性质为纯粹的行政行为。

　　基于这种功能定位，复议机关的监督职能被严重束缚，不能有效发挥。为了扭转复议机关为“维持”机关的状况，2015年修改后的行政诉讼法将维持原行政行为的复议机关确定为共同被告，意欲督促复议机关充分发挥职能作用，在诉讼前过滤部分争议。但从该法修改前后复议决定的维持率来看，法律修改的目的并未实现，“双被告”制度设置的现实效果并不理想。

　　据统计，行政诉讼法修改之前，2011至2014年度全国范围内复议决定平均维持率高达58%以上，改变率不足7%；新法修订实施后的2015至2018年，全国范围内复议决定平均维持率下降至51%，仅下降了7%；改变率上升至12%，仅上升了5%[1]。因此，复议机关在立法上的定位，决定了其应有的纠错和过滤功能不能得到很好的发挥。

　　2、机构凌乱，不同复议机关裁决尺度不一

　　我国行政复议法规定当事人可以自由选择复议机关，复议机关级别不一、类型多样，既有作出行政行为机关的同级政府，也有上一级主管部门和上一级政府。这种复议机关设置模式，考量了便利当事人提起行政复议和行政行为的专业性两方面的价值，有其存在的合理性。

　　基于这种设置模式，县级以上人民政府和地市级以上人民政府的职能部门必须设置相应的复议机构来受理当事人提起的复议案件，使得复议机构的设置过于凌乱。加之不同的机关审查的侧重点不同，不同机关作出决定的结果和尺度不一[2]。一般情况下，合法性和合理性是上级主管部门作为行政复议机关时审查的侧重内容，但同级人民政府在审查时除要考虑行为本身的合法性与合理性之外，还有考虑本辖区内政策的统一性。

　　同时，同级人民政府作为复议机关，容易滋生地方保护。因此，设置凌乱繁杂的行政复议机关不利于行政相对人合法权益的维护，不利于监督和纠错功能的实现，也不利于行政机关执法权威的树立。

　　3、权责不明，偏离了行政复议制度设置的初衷

　　我国现行行政复议法规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。负责法制工作的机构作为行政复议机关的内设机构，不能独立依据复议案件的事实和法律作出独立的判断，而是需要经过行政机关内部的层层审批后，才能作出决定，无法独立承担相应的法律责任[3]。由于仅仅是通过案件审查对原行政行为进行监督，在有些行政机关不配合，甚至干预办案的情况下，仅仅依靠法制部门的力量，难以使复议监督功能得到充分发挥。

　　复议制度设置的初衷和行政诉讼法修改后“双被告”制度的确立，都是为了充分发挥内部纠错功能，达到将行政争议在行政机关内部化解的目的。但从行政复议工作开展情况来看，一方面复议机关法制部门作为内设机构，难以独立作出复议决定，另一方面，主管部门或者同级政府与作出原行政行为的单位之间有着各种错综复杂的关系。在行政复议制度设置未赋予复议机关以足够的执法权威，权力清单不明，关系错综复杂的情况下，多数法制部门宁可做出维持决定后，充当共同被告，也不愿意承担起与其职权不相适应的法律责任，导致目前行政复议工作背离了制度设置的初衷。

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