三、该事由是订立协议时不能预见的异常风险

　　行政协议经双方协商一致而成立并生效，双方均应依约履行。行政优益权解决的实质是突发公共利益需要和固有个人利益发生冲突时的风险分配问题。在履行过程中发生了致使协议无法继续履行的事由，应当是一种异常情况，非正常情况下能够预见的。如果行政主体利用其掌握的资源优势等在订立协议时已经知道或应当知道协议履行过程中可能出现该情形，而未提示行政相对人，导致相对人未将该重要情形纳入考虑而订立协议，因此导致协议无法正常继续履行，则属于欺诈行为或者过错行为，不构成单方变更、解除协议的正当理由。

　　如果协议双方对该事件的出现已有预判并作了明确约定，行政主体违反该约定，即使是出于公共利益的需要，仍然构成违约。例如双方约定由相对人出资修建一座跨江大桥，并由相对人收费若干年作为回报，并且其间政府不得再修建第二座桥。但后来由于无法满足交通运输的需要，政府不得不修建第二座桥。笔者认为，虽然政府违背协议约定是出于公共利益原因，但仍然构成违约。因为协议已经对该事项的风险作出了明确的分配，政府在签订协议时向相对人作出的允诺使其产生了充分信赖，该约定构成了交易的重要基础和前提，相对人的期待利益、效果意思正是建立在该基础之上。如果没有该条约定，政府可能就无法吸引到社会资本。而政府现又出于新的目的对之前的允诺予以推翻，这种从先前的允诺中受益后，又从违背允诺中再次受益的行为不具备正当性，不应被允许。这在英美法系称之为“允诺禁反言原则”，在我国则属于违反了诚实信用原则。故在此情形下，启动行政优益权的正当性基础缺失，仍应归于违约范畴，由合同法调整。如此才能保护投资者的积极性不受损伤，衡平协议双方利益，维护公平博弈。

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