食XX公司起诉政府不履行土地征收补偿职责一案

安徽省高级人民法院

行政判决书

（2020）皖行终1263号

上诉人（一审原告）合肥XX公司，住所地安徽省合肥市包河区XX道XX，统一社会信用代码9134XXXX80056152(1-1)。

法定代表人李XX，公司执行董事兼总经理。

委托代理人王X，安徽XX律师。

委托代理人汪XX，安徽XX实习律师。

被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河区包河大道XX。

法定代表人陈X，区长。

委托代理人李XX，包河区XX道工作人员。

委托代理人周XX，安徽XX律师。

一审第三人彭XX，男，1959年10月5日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

上诉人合肥XX公司（以下简称XX公司）因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）不履行土地征收补偿职责一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

XX公司向一审法院起诉称，原告注册和生产地址均为合肥市包河区XX道官塘社区林大郢组，法定代表人为李XX，主要从事生产加工预包装食XX、烤鸭、酱鸭、桂花鸭的批发销售。原告自2016年3月开始即租赁彭XX位于林大郢的房屋从事上述经营活动，经营面积约240平方米。2019年11月初，被告实施骆岗街道XX三期项目(皖政地〔2018〕917号批复)。为配合被告的征迁工作，原告积极按照要求进行了及时搬迁，遗憾的是搬迁后一直未找到合适的经营地址。后，就搬迁补偿待遇原告经多次沟通无果，于2020年3月24日通过XX快递的方式向被告递交《履行法定职责申请书》，请求被告履行如下法定职责，即向原告支付停产停业损失费XXX元(按每月200000元的标准，暂按一年期计算)、装饰装修损失168000元、冷库损失50000元和搬迁费损失10000元。2020年4月26日，被告向原告作出《告知书》，明确征收主体对被征收人给予补偿是法定义务，如认为征收主体未履行征收补偿义务，可以通过法律途径解决。原告认为被告不依法履行法定职责，严重损害原告合法权益，故提起行政诉讼，请求：一、依法确认被告未依原告申请履行安置补偿职责行为违法；二、依法判令被告履行安置补偿职责立即支付原告停产停业损失费XXX元(按每月200000元的标准，暂按一年期计算)、装饰装修损失168000元、冷库损失50000元和搬迁费损失10000元；三、本案诉讼费用由被告承担。

包河区政府一审答辩称，一、原告提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项、第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项、第（三）项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料……”。根据上述法律规定，行政诉讼原告应是行政行为的相对人或与行政行为有利害关系，并应就其与被诉行政行为的利害关系，以及被诉行政行为或不作为客观存在等事实提供证据予以证明。而在本案中，原告既未能证明其是案涉房屋的补偿安置对象，也未能证明被告存在不履行补偿安置职责的情形，故其不具备行政诉讼案件原告的主体资格，其起诉也缺乏事实根据，不符合上述法定起诉条件，依法应驳回起诉。

二、原告不是案涉房屋的被征收人和补偿安置对象，被告对其不负有补偿安置职责。2019年11月20日，被告依法就骆岗街道XX三期项目作出了《皖政地〔2018〕917号批复美丹家园三期项目被征收集体土地上房屋补偿安置方案》（以下简称《房屋补偿安置方案》）和《合肥市包河区被征收集体土地上房屋补偿安置实施公告》，对包河区XX道官塘社区范围内被征收集体土地上的房屋、附属物及其构筑物进行补偿安置。经调查，案涉房屋及其附属物、构筑物是本案第三人彭XX在其宅基地上建设，且已由其自愿移交拆除。根据《合肥市人民政府关于印发合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法的通知》（合政〔2018〕4号）第八条和《房屋补偿安置方案》第六条之规定，征收集体土地涉及宅基地上房屋补偿安置的，房屋补偿安置对象应为房屋所有权人，而非承租人。因此，案涉房屋的被征收人和补偿安置对象应为彭XX，而非原告，原告对案涉房屋不享有补偿安置权益，被告对其也不负有补偿安置职责。

三、原告所主张的各项补偿费用应由其与彭XX自行协商解决，与被告无关。如前所述，被征收集体土地上房屋的补偿安置对象应为房屋所有权人，而非房屋承租人。被告作为案涉项目的房屋补偿安置主体，仅需对房屋所有权人进行补偿安置即可，而无需了解且事实上也无法掌握被征收人的房屋是否对外出租、房屋租赁合同如何约定、租赁期限是否到期、到期后是否续签、合同是否解除等各类情况和信息。如原告所称租赁彭XX房屋从事食XX经营的说法属实，则基于合同相对性原则，原告应按照房屋租赁合同的约定向彭XX主张各项补偿费用。

综上，原告的起诉不符合起诉条件，且被告对其不负有补偿安置职责，请求依法驳回原告的起诉。

一审第三人彭XX经一审法院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，亦未提供书面陈述意见。

一审法院审理查明，原告系生产加工预包装食XX、烤鸭、酱鸭、桂花鸭的批发销售的有限责任公司（自然人独资）。2015年1月30日，原告法定代表人李XX（乙方）与第三人彭XX（甲方）签订《租房协议》一份，乙方承租甲方位于合肥市包河区林大郢四间平房，用于原告公司的生产经营，租金为每月1100元，租赁期限为一年。《租房协议》第七条约定：“如果政府拆迁的话，乙方在租用期间投资、修造物一切概不属于乙方所得、所有。特别解释。”其后，原告公司一直实际租赁并使用前述房屋从事经营并支付租金。2019年11月8日，原告与彭XX签订《关于租房合同终止协议》，将原定于2020年1月16日到期的租赁合同自当日（2019年11月8日）予以提前终止，理由为政府拆迁。2019年11月20日，被告依法就骆岗街道XX三期项目作出了《房屋补偿安置方案》和《合肥市包河区被征收集体土地上房屋补偿安置实施公告》，对包河区XX道官塘社区范围内被征收集体土地上的房屋、附属物及其构筑物进行补偿安置，案涉房屋在该项目范围内，彭XX已将案涉房屋及附属设施移交拆除。2020年3月24日，原告向被告递交《履行法定职责申请书》，请求被告向其履行法定职责，支付停产停业费240万元、装饰装修费损失16.8万元、冷库损失5万元和搬迁损失1万元。2020年4月26日被告作出《告知书》，称根据法律规定，征收主体对被征收人给予补偿是法定义务，如认为征收主体未履行征收补偿义务，可以通过法律途径解决。原告不服，于2020年5月11日诉至该院，请求确认被告未依法履行安置补偿职责的行为违法，并依法判令被告支付停产停业费240万元、装饰装修费损失16.8万元、冷库损失5万元和搬迁损失1万元，案件诉讼费用由被告承担。

一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款和第二款之规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”即在集体土地征收中，法律并未规定对集体土地上房屋承租人的补偿，故原告的诉请缺乏法律依据。另，根据本案《租房协议》第七条之约定，如果遇到政府拆迁，原告在租用期间投资、修造物一切概不属于原告所得、所有，意即原告在签订该协议之时就已经认可这样的结果，即不享有补偿的拆迁利益；此外，原告主张的多项拆迁补偿项目均缺乏切实可信的证据予以佐证。故原告的诉请缺乏事实依据。综上，原告请求确认被告未履行补偿安置职责行为违法和诉请被告履行征收补偿的职责均无事实和法律依据，依法不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回XX公司的诉讼请求。

XX公司上诉称，一审判决将2020年1月16日认定为租赁合同到期日错误。结合第三人彭XX提交的《租房协议》《关于租房合同终止协议》，上诉人与第三人在2015年1月30日之后未再签订任何书面租赁合同，而2020年1月16日仅是租金交付后的租期使用期限，并不是租赁期满时间，两者性质和结果有着本质区别。换言之，若非本征收行为的发生，上诉人将在此继续租赁经营，这通过上诉人与第三人实际租赁交易过程可见一斑。一审判决认定上诉人不享有补偿利益错误。第三人提交的2015年1月30日签订的《租房协议》仅解决四间平房约100平方米房屋租赁期间投资、修造物在政府拆迁时的权利归属问题，并不包括上诉人主张的活动板房内的装饰装修和冷库建设的拆迁补偿问题。第三人经一审法院依法通知未出庭配合调查，因此应视为第三人放弃有关权利，故应按照上诉人的诉请，支持上诉人该主张。一审判决虽然在事实上查明了上诉人在案涉地块经营的事实，但回避了上诉人在此经营的合法性问题，直接影响上诉人相关合法权益。既然合肥市工商行政管理局、合肥市食XX药XX监督管理局和被上诉人均认可了上诉人经营的合法性，那么上诉人因征收导致的经营损失、附属物补偿和搬迁费等利益就受到法律的保护。一审法院并未查清被上诉人就案涉的停产停业损失、附属物补偿和搬迁费是否对彭XX进行了相应补偿。既然被上诉人认为上诉人主张的相关利益应向第三人主张，至少说明被上诉人亦认可上诉人的案涉诉请和主张具有合法性、合理性。被上诉人不予直接补偿上诉人，仅是其认为上诉人不是案涉房屋的被征收人和补偿安置对象。据此，被上诉人是否就案涉补偿项目对第三人进行相应补偿是本案必须查明的关键事实。依据法律规定和司法实践，若被上诉人就案涉补偿项目均没有给予第三人任何补偿，那么上诉人作为直接利害关系人完全有权诉请被上诉人给予相应的安置补偿，这也是人民法院审理行政案件应以实际化解行政争议为目标的基本要求。

案涉征收行为客观上给上诉人的经营利益、经营设施等合法权益造成了影响和妨碍，上诉人相应利益受到了损失。通常情况下，集体土地上的房屋一般是保障村民的基本居住权及生产、生活之用途，因此不会存在经营性房屋的概念。但案涉地块在城市规划区，且房主不拥有相应的耕种土地，出租居住的房屋获得相应租金收益是其重要生活来源，那么上诉人作为该租赁房屋的承租人因征收行为导致的经营利益、经营设施等合法权益必将遭受损失。换言之，案涉征收行为其影响的范围不仅及于房屋本身，还及于房屋因征收波及范围中的权益，毕竟上诉人用于经营的租赁房屋在被上诉人的征收过程中被拆除，上诉人作为承租人的经营利益必将遭受影响和损失。上诉人已提交充分证据证明其所遭受的利益损失。首先，上诉人提交的补充证据二显示，自2017年1月至2019年11月期间，上诉人的开票销售额就已经达到月均15万元左右，这些均是长期合作的企业客户订单销售额，再加上众多个人散客订单，上诉人的月均销售额远远超过20万元。其次，通过上诉人提交的补充证据一之室内装饰工程价格清单，可看出上诉人对案涉租赁房屋的装饰装修所花费的金额达到30多万元，就这些装饰装修项目被上诉人在实施征收过程中从未与上诉人达成过补偿协议。再次，通过上诉人提交的补充证据现场照片，可直观地看出上诉人的经营现场情况，上诉人为此所作的投入。如，固定设备的冷库，烤鸭加工设备，各种货架，包装材料，监控设备，消杀设备，通风设备等。为配合征收行为，上诉人提前进行搬迁，租赁临时存放处所等发生的费用，被上诉人未予丝毫补偿。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四部分规定:“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”据此，本案中，结合被上诉人提交的《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》第十六条、第十二条和第十四条以及案涉《房屋补偿安置方案》第十项等规定，上诉人的主张完全有事实和法律依据。

综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。

一审原告XX公司向一审法院提供的证据及证明目的为：

1.营业执照（副本）复印件，证明原告基本身份事项；

2.《关于合肥市2018年第51批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》《合肥市包河区被征集体土地上房屋补偿安置实施公告》（合（包）征房告[2019]第（5）号），证明原告经营范围地块也已被征收，依法享有征收搬迁补偿待遇；

3.《履行法定职责申请书》、国内标准快递及XX速递物流单各一份，证明原告就征迁补偿安置待遇依法向被告提出书面申请，请求被告履行法定职责；

4.《告知书》、国内标准快递复印件，证明被告未依法履行法定职责严重违法且严重损害原告合法权益；

5.食XX生产许可证、照片一组（74张）、烤鸭加工功能平面图（含备注）以及室内装饰工程价格清单复印件，证明原告生产经营内部场景及厂区内功能布局以及室内装修损失等案件情况；

6.供应合同、徽商XX客户对账单（7页）和增值税纳税申报表（2017年1月至2019年11月）及完税证明复印件，证明原告因拆迁导致的停产停业损失；

7.关于租房合同终止协议和说明复印件，证明原告系应被告征收拆迁导致无法正常经营；

8.照片一组（6张）和光盘一张（内含视频4份、照片6张），证明原告因征收拆迁被迫搬迁的事实，原告因拆迁导致的部分搬迁费损失，以及现场的部分场景。

一审被告包河区政府向一审法院提供的证据及证明目的为：

1.《房屋补偿安置方案》；

2.《合肥市包河区房屋被征收集体土地上房屋备货仓安置实施公告》（合（包）房征告[2019]第（5）号）；

上述两份证据证明被告依法就骆岗街道XX三期项目作出了案涉房屋补偿安置方案并依法予以公告，根据房屋补偿安置方案规定，被征收集体土地上房屋的补偿安置对象应为房屋所有权人；

3.《合肥市房屋征收丈量登记表》；

4.《合肥市房屋征收附属物（构筑物）登记表》；

上述两份证据证明案涉房屋及其附属物、构筑物的所有权人为彭XX；

5.《包河区房屋征收项目被征收房屋移交验收单》，证明案涉房屋已由彭XX自愿移交拆除。

一审第三人彭XX在庭前向一审法院邮寄租房协议和终止协议一份，但未注明证明目的。

上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。

本院认为，现实生活中，城市近郊农村或者“城中村”，由于位置相对优越，交通较为便利，村民将其富余的房屋出租给他人从事生产经营的情况较为普遍，这种做法并不违反法律规定，有利于增加农民收入，降低承租方生产经营成本。在集体土地征收时，通常情况下只有被征土地所在的集体经济组织及其成员才可以主张补偿安置权利。承租人与土地征收补偿没有利害关系，其可以通过自行协商、民事诉讼等途径解决其与出租方之间的租赁合同纠纷，并按照法律规定和租赁合同的约定来解决所租赁房屋上的添附以及因征收而产生的搬迁费、停产停业损失的补偿问题。但是，补偿义务主体在与房屋所有权人签订的安置补偿协议或者作出的补偿决定中，未包括承租人的搬迁、停产停业损失等补偿的，则承租人有权主张自己独立的补偿利益。本案中，上诉人XX公司虽于2019年11月8日与出租方彭XX达成了租房合同终止协议，该协议中明确表示，租房合同解除的原因是拆迁。即案涉土地征收拆迁是XX公司搬迁、停产停业的直接原因，故其可以主张相应的补偿权利。XX公司向包河区政府主张的补偿项目主要包括三项，一是装饰装修及冷库等添附损失；二是搬迁费损失；三是停产停业损失。对此，本院分述如下：

关于装饰装修及冷库等添附损失。2015年1月30日，XX公司法定代表人李XX作为乙方与甲方彭XX签订租房协议，双方在该协议第七条明确约定“如果政府拆迁的话，乙方在租用期间投资、修造物一切概不属于乙方所得、所有”。该协议租赁期限为2015年1月16日至2016年1月16日。租赁期满后，双方未再签订新的租赁协议，但XX公司实际继续租赁，直至2019年11月8日因案涉征地拆迁双方协议终止租赁。2016年1月16日之后的实际租赁，双方未再签订新的协议，应视为原租赁协议的延续。因XX公司并未提供证据证明上述租房协议第七条的约定已经变更，故该条约定的效力应及于整个租赁期间。XX公司主张的装饰装修及冷库等添附，应属于其“在租用期间投资、修造物”的范围，因租赁双方已约定，政府拆迁时该部分不属于承租方“所得、所有”，故XX公司向包河区政府主张该部分损失补偿，没有事实根据和法律依据。

关于搬迁费损失。XX公司因案涉征地拆迁而提前终止租赁协议，进而需搬迁至他处，由此必然会产生一定的搬迁费用。包河区政府并无证据证明其已将该部分费用补偿给了出租方彭XX，XX公司与彭XX在原租房协议及终止协议中对此亦未明确约定，故包河区政府关于XX公司应向出租方彭XX主张该部分权利的辩解理由缺乏事实根据。因XX公司搬迁系因案涉土地征收所致，故包河区政府应依照法律、法规及案涉征收补偿方案的规定，结合XX公司提供的相应证据，补偿其实际产生的搬迁费用。

关于停产停业损失。XX公司因案涉征地拆迁而提前终止租赁协议，若继续经营则需另寻场地。从协议终止到在新的场地恢复生产经营，需要合理的时间，在此期间势必暂时停产停业。征收过程中的停产停业损失，系因征收行为给经营者合法开展经营活动造成临时性障碍而产生，本质上是一种过渡性费用损失。对于因集体土地征收而导致的承租人停产停业损失计算标准及计算方式，现行法律、法规尚无具体明确的规定，实践中各地做法亦不统一。通常情况下，停业期限根据企业规模大小及类似企业恢复生产经营实际所需时间确定，一般为两到六个月为合理时间。停产停业损失数额可按停业之前月平均净利润乘以停业期限计算，月平均净利润以停业前一年月均实际缴纳的企业所得税推算。对于XX公司因案涉征地拆迁而产生的停产停业损失，包河区政府应根据XX公司提供的相应证据，结合案涉征收补偿方案及当地实际，参考实践中通常做法，依法对其予以公平合理补偿。

综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律部分不当。上诉人XX公司的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销合肥市中级人民法院（2020）皖01行初176号行政判决；

二、由合肥市包河区人民政府在本判决生效之日起六十日内对上诉人合肥XX公司作出征收补偿决定。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人合肥市包河区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　张志强

审判员　　陈　默

审判员　　钟祖凤

二〇二一年一月十九日

法官助理张XX

书记员潘XX

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

……