律师观点分析
安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）皖01行终240号
上诉人（原审原告）丁XX，男，汉族，1981年6月17日出生，住安徽省肥西县。
委托代理人任XX，北京XX律师。
委托代理人王X，安徽XX律师。
被上诉人（原审被告）肥西县自然资源和规划局，住所地：肥西县上派镇人民西XX，统一社会信用代码113XXXX03008358B。
法定代表人周X，该局局长。
委托代理人文XX，安徽XX律师。
被上诉人（原审被告）肥西县上派镇人民政府，住所地：肥西县上派镇人民中XX，统一社会信用代码113XXXX030088336。
法定代表人陈XX，该镇镇长。
委托代理人李X，安徽XX律师。
委托代理人戴XX，安徽XX律师。
原审被告肥西县城市管理行政执法局，住所地:肥西县委党校院内，统一社会信用代码113XXXX32993482R。
法定代表人刘XX，该局局长。
委托代理人吴XX，该局法规科工作人员。
上诉人丁XX诉被上诉人肥西县自然资源和规划局（以下简称肥西县自规局）、肥西县上派镇人民政府（以下简称上派镇政府）、肥西县城市管理行政执法局（以下简称肥西县城管局）行政强制一案，不服安徽省肥西县人民法院（2019）皖0123行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，丁XX经上派镇佛寺村庙南XX及原宅基地使用权人同意，于2011年租用直系亲属丁XX、丁XX、丁XX原老宅基地。丁XX租用上述土地后，在土地上建造钢构大棚并利用上述建筑物作为“肥西县XX厂”（个体工商户）的经营场地办理了营业执照，组织机构代码的有效期为2013年8月至2017年8月23日。2018年11月5日，上派镇政府向丁XX户作出限期拆除通知书，认为丁XX擅自占用上派镇佛寺社区集体土地建设的钢构大棚，已被国家土地矿产卫片遥感监测连续2年拍摄，定性为违法用地行为，责令其于2018年11月15日前拆除并恢复土地原貌。同年11月11日，上派镇政府携肥西县自规局分局工作人员、肥西县城管局分局工作人员对丁XX的房屋予以强制拆除。后,丁XX对上述限期拆除通知书不服，向肥西县人民政府申请行政复议，2019年1月27日，肥西县人民政府作出肥政复决字〔2018〕30号行政复议决定书，认为上派镇政府超越了法定职权，将上述限期拆除通知书予以撤销。丁XX因房屋被强制拆除向原审法院提起诉讼，请求依法确认强制拆除丁XX位于上派镇佛寺村庙南XX土地房屋的行为违法。
原审法院另查明，丁XX涉案钢构大棚2013年、2014年连续两年被国家土地矿产卫片遥感监测拍摄，并定性为违法占用土地。2018年12月8日上派镇政府向原肥西县规划局（现为肥西县自规局）发函，请求对丁XX户建设的钢构大棚给予界定。2018年12月10日，原肥西县规划局《关于对上派镇佛寺村丁XX户违法搭建有关问题的复函》认为上述总建筑面积约为1884㎡的钢构大棚，因未办理建设工程规划许可手续，系违法建设。原肥西县规划局（现肥西县自规局）出具上派镇土地利用总体规划图，显示丁XX户用地范围1372.10平方米，规划为林地。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据上述法律规定，本案中，对涉案钢构大棚出具的限期拆除通知书中制作单位是上派镇政府的事实以及强制拆除行为上派镇政府均予以承认，上派镇政府是本案的适格被告。肥西县自规局分局工作人员参与实施了上述强制拆除行为，故肥西县自规局是本案适格被告。丁XX未提供证据证明肥西县城管局委托执法分局实施涉案行政行为，故肥西县城管局不是本案的适格被告。因此，本案丁XX对肥西县城管局的起诉应裁定驳回,但便于本案的处理,在本判决中将驳回原告对县城管局起诉的裁定予以吸收,一并判决。根据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门（土地行政主管部门）责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。本案中，丁XX私自搭建的钢构大棚因未经批准违法占用土地，系违法建筑。上派镇政府对案涉违法建筑出具限期责令拆除通知并与肥西县自规局对上述建筑物进行强制拆除违反法律规定。故对丁XX要求确认被诉强制拆除行为违法的诉请,依法予以支持。综上所述，本案被诉行政行为违反法律规定,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定,理应判决撤销被诉行政行为,但因被诉行政行为已执行完毕,不具有可撤销内容,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定,判决：一、驳回丁XX对肥西县城市管理行政执法局的起诉；二、确认肥西县自然规划局及肥西县上派镇人民政府于2018年11月11日强制拆除丁XX擅自占用上派镇佛寺社区集体土地建设的钢构大棚的行为违法。
上诉人丁XX上诉称，一、一审法院的判决结果，上诉人予以认可，对此不持异议。二、一审法院对证据认定、经审理查明部分和本院认为部分的表述有异议，二审法院应予以纠正。1.被上诉人在一审中超期举证且未提供证据原件。2.在被上诉人未提供其遵循认定违法建筑的法定程序的相关证据前提下，一审法院依据上派镇政府与肥西县规划局之间的往来函件认定上诉人厂房系违法建设事实不清，证据不足，超越法定职权。3.被上诉人在不知道上诉人的建筑是否为违建情况下实施非法强拆行为系实体违法行为，且超越法定职权和违反法定程序，而非一审法院认定的仅为程序违法。综上，请求撤销安徽省肥西县人民法院(2019)皖0123行初76号行政判决。
被上诉人肥西县自规局辩称，一、一审查明并认定案涉钢构大棚系违法建设，认定事实清楚，上诉人的上诉理由均无法成立。1.被上诉并未超期举证，能够提交证据原件的被上诉人已在证据交换期间向法庭提供了原件。2.上派镇人民政府提交的2013年、2014年国家土地矿产卫片遥感监测照片，案涉用地范围示意图、用地范围现状截幅图及上派镇土地利用总体规划图等证据都是经过多次调查核实后才产生的，可以充分证实案涉钢构大棚系违法建设。3.案涉宅基地上建造钢构大棚是为了用于该厂生产经营，是非农营业性用房，该行为已明显改变了土地性质。二、上诉人辩称案涉行政行为实体违法，不能成立。案涉钢构大棚被认定为违法建设所依据并不是单凭一审被告上派镇人民政府与被上诉人之间的来函及复函，而是在2013年、2014年被国家土地部门卫星遥感监测到后，在其非法用地的前提下，因建设行为未取得规划许可被认定为违法建设。故上诉人诉称被上诉人在不知道案涉钢构大棚是否为违法建设的情况下，就采取了拆迁措施，不是事实。综上，请求维持原判，驳回上诉。
被上诉人上派镇政府辩称，一、上派镇政府一审举证未超过法定举证期限，所举证据符合法定证据形式，在庭审质证环节已出示原件的证据,一审法院确认上派镇政府所提供证据的真实性符合法律规定。二、肥西县自规局作为认定违法建设的职能部门，已作出涉案钢构大棚为违法建设的书面认定，且丁XX无证据证明其已取得建设工程规划许可，一审法院认定涉案钢构大棚系违法建设证据充分，符合法律规定。三、涉案钢构大棚系违法建设且属于不可采取改正措施消除对规划实施影响的建设，依法必须拆除，上派镇政府拆除涉案钢构大棚不存在实体违法。丁XX上诉所主张的实体违法的理由也皆属于程序违法的问题，而非实体违法。综上，请求维持原判，驳回上诉。
原审被告肥西县城管局辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人无违法行为，请求维持原判，驳回上诉。
被上诉人肥西县自规局向一审法院提供以下证据：证据一，相关文件，证明被告肥西县国土资源局现已变更为肥西县自然资源和规划局。证据二，《限期拆除通知书》，证明被告县自然规划局不是本案的适格被告，应依法驳回原告的诉讼请求。
被上诉人上派镇政府向一审法院提供以下证据：证据一，1、《关于要求对丁XX户建设的钢构大棚给予界定的函》，2、《关于对上派镇佛寺村丁XX户法搭建有关问题的复函》，证明丁XX于2013年前后陆续建设的总建筑面积为1884平方米的钢构大棚因未办理建设工程规划许可手续，属违法建设，且属于不可采取改正措施消除对规划影响的情形。证据二，1、2013及2014年国家土地矿产卫片遥感监测照片，2、上派镇佛寺村丁XX户用地范围示意图，3、上派镇佛寺村丁XX户用地范围现状截幅图，4、上派镇土地利用总体规划图(截幅图)(2006-2020年)，证明丁XX搭建的钢构大棚已规划为林地，其属于违法占用土地，所占用的土地总面积为1372.10平方米。证据三，1、丁XX《农村宅基地使用权证》(2011.1.16)，证明因丁受保原有农村宅基地已规划为林地，其于2011年1月在上派镇佛寺村庙南XX民组重新取得地号为070828农村宅基地使用权面积为110.27平方米。证据四，1、图片27张，证明丁XX户房屋被拆除前，上派镇国土分局工作人员多次上门进行沟通，要求自行搬离并将违法建设的钢构大棚交付拆除。期间，镇政府工作人员为协助其做好将厂内物品搬离工作，为其联系新的经营场所，丁XX在租赁好新的厂房后，已自行组织人员将厂内物品搬离至新厂房。镇政府在组织对违法建设拆除前，厂内除了一些废旧边料外，其他物品均已全部搬离。
原审被告肥西县城管局向一审法院提供以下证据：《关于行政执法权向乡镇延伸工作的决定》(肥政[2008]145号)，证明诉讼主体错误。
上诉人丁XX向一审法院提供以下证据：证据一，原告身份证，证明原告主体适格;证据二，宅基地使用权证，证明原告租赁的土地为宅基地;证据三，营业执照、税务登记证、组织机构代码，证明被拆掉的厂房为营业用房;证据四，合同，证明原告通过合同租赁取得涉案宅基地的合法使用权;证据五，情况说明，证明原告在租赁的土地上建造房屋经上派镇佛寺村庙南XX及原宅基地使用权人同意;证据六，照片、光盘，原告房屋基本状况;原告房屋为被告强拆，给原告造成严重经济损失。证据七，限期拆除通知书，证明被告上派镇人民政府是非法强拆的发起人。证据八，复议决定书，证明因超出上派镇人民政府法定职权范围，限期拆除通知书已被撤销。证据九，接处警情况登记表，证明原告房屋为被告强拆。
上述证据均随案移送本院。
经审理查明，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据各方的诉辩意见，本案争议焦点为：1.案涉钢构大棚是否为违法建设，2.被上诉人肥西县自规局及上派镇政府强制拆除案涉钢构大棚行为是否为程序违法。首先，关于案涉钢构大棚是否为违法建设的问题，被上诉人提供的《关于要求对丁XX户建设的钢构大棚给予界定的函》《关于对上派镇佛寺村丁XX户法搭建有关问题的复函》、2013及2014年国家土地矿产卫片遥感监测照片、上派镇佛寺村丁XX户用地范围示意图、上派镇佛寺村丁XX户用地范围现状截幅图、上派镇土地利用总体规划图(截幅图)(2006-2020年)等证据可以相互印证证明上诉人丁XX搭建的钢构大棚未取得建设工程规划许可证，且所占土地已规划为林地，上诉人丁XX虽主张案涉钢构大棚为合法建筑，但又无法提供有效证据予以证明，故一审认定案涉钢构大棚为违法建设并无不当。其次，强制拆除行为是否程序违法，本院认为，被上诉人肥西县自规局及上派镇政府强制拆除上诉人所建盖的钢构大棚属行政强制行为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行应由法律设定，上述两被上诉人并无实施行政强制行为法定职权，故一审认定两被上诉人行政强制行为违法并无不当。综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予认定。一审认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件诉讼费用50元，由上诉人丁XX负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄XX
审判员 李XX
审判员 应道荣
二〇二〇年五月二十日
附：本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
安徽合肥律师王自