建设工程行政审批许可手续包括：用地规划许可、工程规划许可、施工许可，这个前置是有土地使用权。

根据建筑工程的司法解释（二），第2条当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划证审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前到得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外。发包人能够办理审批手续而未办理，并以未办理审批手续为由请求确认建设施工合同无效的，人民法院不予支持。

依据这条司解我们可以得出，这个主动权在发包人手里，发包人可以根据自己的需要打合同的有效或无效。发包人甚至可以控制政府的审批手续和进度的，比如想让合同无效，发包人递交资料总不按要求递交，而法院如何去界定发包人能办理而未办理审批手续，所以发包人对合同的有效性有很大操控。

在司解二未出台以前，许多地方高级法院对此类问题也有解答，以北京高院为例：发包人就尚未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等行政审批手续的工程，与承包人签订的建设工程施工合同无效，但在一审法庭辩论终结前取得相应手续的或者经主管部门批准建设的，应当认定合同有效。发包未到得建设工程施工许可证的，不影响施工合同的效力。

这个规定给发包人的主动权更宽泛了，是在一审辩论终结前，比起司解的起诉前更有可操作性，如果是起诉前，只要起诉了你没有手续则合同无效，当事人何时起诉，发包人并不知道，但是一审辩论终结前，那合同是否有效很大程序上由发包人说了算，还是起诉前对当事人来说更公平一些。