京都释法 | 善制需日新—环境污染按日计罚的优化之路

某环保局对某给排水管理站进行现场检查时，发现该管理站超过标准浓度限值排放污染物，即当场下达决定书，责令其立即改正违法行为，并处以39.71万元罚款。后该环保局进行复查时发现其仍超标排放。对此，环保局启动按日连续处罚程序，对管理站拒不改正超标排放污染物的行为实施按日连续处罚，最终共处635.36万元罚款，对排污者产生了巨大的经济压力。环境按日连续处罚制度借由不断科处罚款的方式，可以挟其逐日积累的罚款数额大幅提高环境违法成本，有效遏制排污者的违法行为。本文将对环境污染按日连续处罚制度的适用条件、法律程序、司法审查三大亟待完善之处进行解读，以期该制度能够适用得宜，平衡利弊。

环境污染按日连续处罚是向行为人科处罚款，而“按日”计罚的强大力度，甚至可以使污染者倾家荡产，故其使用不当可能陷相对人权益于重大不利。鉴于此，《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第二章“适用范围”明确规定了按日连续处罚的适用广度，即哪些行为可以实施该项处罚。但其适用条件还应当包括“频度”这一基本维度，即按日连续处罚能够在多大频率上得以适用?在广度设定的范围内是否可以无限制的适用?在缺乏适用频度规范的情况下，天价罚款的决定是否基于正常判断所作出?能否执行?能否达到整改目的?若矫枉过正，不仅罚款难以执行，可能侵害污染者的合法权益，还可能扭曲、违背按日连续处罚制度设计的初衷，引发其他社会问题，造成制度适用的低效甚至无效。

《环境保护法》赋予环境行政主体一种区别于从前的、可以按日处罚的新权力，该权力的产生一方面体现了环境污染从严治理的原则，另一方面也是环境行政主体实体权力膨胀的例证。依据行政过程范式，法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。《按日连续处罚办法》第三章“实施程序”，担负对按日连续处罚权的程序控制功能，是保证行政过程公正、制约行政权力滥用的重要保障。但其程序性规范不能仅限于满足形式合法性，还应具备实质合法性，以正当程序的双重合法性标准对《按日连续处罚办法》予以评价，尚存在须进一步完善之处：

期待行政相对人能够自觉遵守行政命令是现代行政的基本前提之一，即便确认其违法后，也可期待行政相对人自觉改正违法或履行责任。《按日连续处罚办法》第3条规定，“实施按日连续处罚，应当坚持教育与处罚相结合的原则，引导和督促排污者及时改正环境违法行为”。但是，“教育”“引导”“督促”等期待排污者自觉履行义务、停止违法排污行为并未在具体制度设计中一以贯之，相关规范均系对排污者施以按日连续处罚的操作，不是促使排污者自觉履行改正义务，避免对其施以处罚。如此不免与现代行政的基本前提相违，单纯依靠强力推行而进一步激化环境行政主体与排污者之间的矛盾，给制度的适用增加不必要的阻力。

《行政强制法》第35条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”因此，在确定对排污者施以按日连续处罚之前，须依法经由必要程序，给予行政相对人最后一次自觉改正或履行的机会。应以对排污者“最后之告诫”为目的，在最终确定适用按日连续处罚之前，以告诫作为必经前置程序，尽量避免按日连续处罚的最终施行，借以贯彻“教育”“引导”“督促”排污者自觉履行改正义务的原则。

行政公开、公示是行政法治的重要基础，是维系行政公信力、保障相对人合法权益的基本原则之一。鉴于此，《行政强制法》第38条规定，“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人”;《行政处罚法》第61条规定，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”。因此，无论按日连续处罚的法律性质属于单纯执行罚或执行罚兼具行政处罚，处罚决定书均以送达相对人为发生法律效力的程序要件。《按日连续处罚办法》第16条第1款规定，“环境保护主管部门决定实施按日连续处罚的，应当依法作出处罚决定书”,但未对处罚决定书送达作出具体程序性规定。该制度之所以是“史上最严环保法”中最为锋利的牙齿，皆因其以按日处罚对排污者造成巨大的经济压力，故其功能实现有赖于“按日连续”之新计罚标准。换言之，按日连续处罚欲实现其应有功效，须“每日为一处分”而非“数日一处分”或等待改正义务完成后一并开具处分。如无法实现“按日送达”，则弱化了督促排污者尽快完成改正义务的执行罚功能。

在为“重典治污”击节叫好的同时，也须清醒地认识到，若不当施以惩罚或者“重典”,可能构成对排污者合法权益的非法压制，产生适得其反的效果。法律对按日连续处罚权的失控，即意味着排污者的合法权益将受到非法的侵害。为约束和控制行政权行使、保障相对人合法权益，须为按日连续处罚权的非法适用设置矫正机制，亦为排污者可能受损的合法权益提供救济机制。在我国现行法律体系中，主要途径为行政复议和行政诉讼。

排污者对按日连续处罚不服向相关行政主体提出行政复议的，尚可依据《行政复议法》《行政处罚法》《行政强制法》等相关规定具体操作，但排污者对按日连续处罚不服的行政诉讼救济则是全新问题。《行政诉讼法》及其相关配套规定的存在，固然为按日连续处罚进入行政诉讼提供了基本制度框架，但在行政行为作为行政诉讼基本范式的情况下，按日连续处罚所具有的、异于传统行政活动形式的过程性、多功能性，均可能造成司法审查的障碍。法院作为独立于环境行政主体和行政相对人之外的国家机关，其对按日连续处罚的审查具有终局性，且较之行政复议更具中立性，因此司法审查对于按日连续处罚的矫正、救济机制来说不可或缺。

环境污染按日连续处罚制度借由不断科处罚款的方式，可以对排污者产生强大的经济压力，敦促排污者及时改正违法行为，但按日连续处罚制度作为环保法中最为锋利的牙齿，用得好可以敦促排污者及时改正，用不好则可能发展为“真正的恶”，完善按日连续处罚制度已经成为环境行政机关亟待解决的重要问题之一，我们期待该制度的进一步完善可以使该制度发挥其应有功效。