律师观点分析

原告陈XX诉被告汨罗市人民政府（以下简称汨罗市政府）、汨罗市国土资源XX（以下简称汨罗市XX）、汨罗市弼时镇人民政府（以下简称弼时镇政府）确认行政行为违法一案，本院于2018年1月11日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈XX及其诉讼代表人彭XX、彭XX、任XX、黄XX，委托诉讼代理人吴XX，被告汨罗市政府的委托诉讼代理人卢X，汨罗市XX的委托诉讼代理人喻X、何X，弼时镇政府的委托诉讼代理人杨XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈XX诉称，被告对原告村里的集体土地未批先占，少批多占，占而未用的行为违法。理由如下：一、原告土地分别于2015年4月14日、2015年4月20日、2015年10月16日被批准征收，被告在2014年9月、10月就禁止原告在土地上进行耕种，侵害了原告的土地承包经营权，并且于2015年初在土地没有被征收的情况下就对原告的土地进行了平整，原告认为被告存在未经批准非法占用原告土地的行为；二、107国道沿线50米之内的土地，省政府没有进行征收，被告却将该土地出让给了XX绿色装配公司，被告存在少批多占的行为；三、批准征收之后的两年之内XX绿色装配公司并没有进行建设，应当将土地退还给集体，被告存在占而不用的行为，被告的行政行为显然违法。原告诉讼请求：一、请求依法确认被告的行政行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。
被告汨罗市政府答辩称，一、原告的主体资格不适格，应予驳回；二、原告的起诉已经超过法律规定的诉讼时效期间，其起诉应予驳回；三、本案不属于人民法院受理范围；应予驳回。四、未批先占、少批多占、占而不用是没有事实依据的，应予驳回；理由如下：一、作为村农民集体成员的个别村民认为村农民集体享有的土地所有权受到行政行为侵害，需要对有关行政机关主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个别村民的意愿转化为村农民集体的意愿，以村农民集体的名义主张权利，作为村农民集体成员的个别村民未经授权原则上不能代表村农民集体提起行政诉讼。原告起诉不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。二、按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。征地行为发生在2014年至2015年，相关部门和属地弼时镇政府已经在征地范围内张贴了征地公告和安置补偿方案公告，原告被征收的房屋也已经依法拆除，相关征收安置补偿工作也已经履行完毕，原告此时就征地问题提起行政诉讼显然已经超过起诉期限。三、原告要求确认被告非法占用原告土地的行为违法缺乏事实和法律依据。1、被告并没有非法占用原告土地。诉争土地已经依法办理了正常的征地手续，严格按照批文执行，也不存在有未批先占、少批多占的情形。2、相关职能部门在土地征收过程中只是按照法律规定禁止抢种抢栽，并没有限制农民正常的农业生产活动，不构成未批先占。3、原告如果认为其承包经营权受到损害，应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》及其他法律法规、司法解释，以发包方为被告依法起诉。四、原告称未批先占主要是因为预征地公告的问题，而预征地公告上是不准抢种抢栽，并不是禁止耕种，所以不存在未批先占的事实。公路沿线50米之内属于国道保护区，土地是不允许出让的，按照程序是需要国土资源部审核的，相关土地无法出让。所以原告称汨罗市政府将107国道沿线50米之内没有征收的土地交由XX绿色装配公司的事实是不存在的。也就不存在少批多占的事实。对于占而不用的问题，因为征地过程中遇到了一些障碍，导致征收实施过程比较长，从完全结束征收程序到开工建设也没有超过两年，因此也不存在占而不用的事实。综上，本案原告不是本案的适格主体，原告起诉已超过起诉期限，本案亦不属于行政诉讼受案范围，其起诉应予驳回。涉案具体行政行为符合法律规定，原告诉讼请求于法无据，应予驳回。
被告汨罗市XX的答辩意见与汨罗市政府的答辩意见一致。
被告弼时镇政府的答辩意见与汨罗市政府的答辩意见一致。
汨罗市政府向本院提交2份证据。证据1、湖南省人民政府湘府复决字【2018】6号行政复议决定书、湘府复驳字【2018】11号、湘府复驳字【2018】12号驳回行政复议申请决定书，拟证明14个村民向湖南省人民政府提起行政复议，湖南省人民政府已经作出行政复议决定，并在复议决定中已经对审批之前的行政行为和审批单是否一致的情况进行了确认。2、弼时镇大里塘村出具的证明，证明目的：该村村委会并没有同意14个村民以村委会或者农村集体经济组织名义向人民法院提起行政诉讼。
陈XX对汨罗市政府提交的证据质证意见为，对证据1真实性无异议，对证明目的有异议。对证据2真实性无异议，合法性有异议，原告是因为土地被占用到法院起诉，不需要针对土地纠纷向村委会提起相关诉讼，也达不到其证明目的。汨罗市XX、弼时镇镇府对汨罗市政府提交的2份证据无异议。
汨罗市XX为证明行政行为合法性，向本院提交三组证据，第一组证据：1、预征地公告（含汨罗市2014年第二、三、四批次建设用地）；2、征地公告（含汨罗市2014年第二、三、四批次建设用地）；3、汨罗市人民政府征地补偿安置方案批复（含汨罗市2014年第二、三、四批次建设用地）；4、补偿安置方案公告（含汨罗市2014年第二、三、四批次建设用地）；5、预征地公告与征地公告张贴公告张贴照片（含汨罗市2014年第二、三、四批次建设用地）；6、汨罗市XX民委员会出具的证明一份；7、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（[2015]政国土字第1730号）；8、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（[2015]政国土字第510号）；9、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（[2015]政国土字第557号）；10、汨罗市2014年第二批次建设用地【A地块】【B地块】红线图；11、汨罗市2014年第三批次建设用地红线图；12汨罗市2014年第四批次建设用地红线图；13、赵家坳组征地界限图，以上13份证据的证明目的为：汨罗市XX严格依法依规依程序进行征地拆迁。第二组证据：1、湖南省人民政府行政复议决定书（湘府复决字[2018]6号）；2、湖南省人民政府驳回行政复议申请决定书（湘府复驳字[2018]11号）；3、湖南省人民政府驳回行政复议申请决定书（湘府复驳字[2018]12号），证明目的：湖南省人民政府行政复议文书已经依法确认我方实施的土地征收范围与审批单批准征收土地的面积、地类、权属等与实际情况相符。第三组证据：1、征地拆迁款付款证明系列：（1）长沙经开区汨罗（弼时）产业园征收土地补偿资金审批表（2016.01.12）；（2）长沙经开区汨罗（弼时）产业园征收土地三费计算表（2016.01.11）；（3）湖南省行政事业单位往来结算收据5份（2016年1月份）；（4）汨罗市XX赵家坳组拆迁款支付凭证共计23页；（5）职工个人账户查询单（社保站提供）共计13页。证明目的：证明该组的集体土地征收补偿款已支付村委会，由村委会与镇政府共管。2、大里塘村赵家坳组土地征收补偿协议书及土地款分配、付款凭证（货币/还建）；3、弼时镇大里塘村赵XX当事人名单及邮编表复印件一份，证明目的：证明已经依法依程序履行了补偿义务。
陈XX对汨罗市XX提交三组证据的质证意见为，对第一组证据的证据1真实性无异议，但恰恰证明被告行为违法，2014年9月禁止原告在承包地上耕种，但是被告提交的证据7、8、9,2015年才对原告的土体进行征收。对证据2征地公告真实性无异议，关联性有异议，该证据与本案没有关联。对证据3、4征地补偿安置方案批复和补偿安置方案公告，真实性无异议，关联性有异议，原告起诉被告是非法占地行为，被告提交的该两份证据与本案没有关联。对证据5预征地公告、征地公告张贴的照片合法性有异议，根据相关法律，公告要公告到村和组，被告提交的该证据只是张贴的照片，显然违背了土地征收办法的具体规定，对证据6真实性无异议，合法性有异议，与对汨罗市政府提交的证据2质证意见一致。对证据7、8、9，真实性无异议，关联性有异议，达不到其证明目的，恰好证明被告行为违法，省政府批准征收为2015年4月，被告在此之前就禁止原告耕种，并对土地进行了平整。对证据10、11、12征地红线图真实性无异议，正好证明原告的土地未被全部征收，被告称全部土地被征用，证明被告行为违法。对证据13真实性无异议，正好证明被告行为违法，原告小组共有集体土地510多亩，省政府并未将原告集体所有的土地全部征收，被告就征占了，证明被告行为违法。对第二组证据的质证意见与对汨罗市政府提交的证据1的质证意见一致。对第三组证据，关联性有异议，原告起诉被告是未批先占、少批多占以及占而未用，本组证据与本案没有关联。汨罗市政府、弼时镇政府对汨罗市XX提交的三组证据无异议。
原告陈XX向本院提交5份证据，证据1、赵家坳总面积图纸（赵家坳组四至大概界限范围），拟证明被告未将原告的土地全部征收；2、3份预征地公告、湖南省人民政府3次征地批文、汨罗市政府三个征地红线图，证明被告征收行为违法。3、汨罗市XX建局的信息公开，证明两个项目没有取得施工许可4、汨罗市环境保护局公开的复函，证明目的：XX绿色装配式建筑生产项目正在开工建设，目前未有环评许可就在施工。5、汨罗市弼时镇人民政府文件（弼政发2014年45号），证明目的：文件内容为2014年12月10日前要把房屋拆迁，这样会导致农民不能种田养猪，收入没有保障。
汨罗市政府对陈XX提交的5份证据的质证意见为，对证据1的三性及证明目的均有异议，看不出来源，也看不出地理坐标，图纸涉及国家安全问题，这个图纸不是正式文本，也没有经过脱秘审查。对证据2三性均无异议，对证明目的有异议，达不到其证明目的。对证据3、4真实性、合法性无异议，关联性有异议，达不到其证明目的，如果存在违法用地，可以向有关部门举报，会依法核实。对证据5三性均无异议，弼时镇政府受市政府委托进行的法律宣传，符合法律规定。汨罗市XX和弼时镇政府对陈XX提交5份证据的质证意见同汨罗市政府质证意见一致。
结合庭审过程及双方当事人举证、质证情况，本院对当事人提交的证据认定如下：
对汨罗市政府提交的2份证据，各方当事人对其真实性均无异议，该证据与本案有关联性，予以采纳。对汨罗市XX提交的三组证据，第一组证据的1-13份证据，证据6与汨罗市政府提交的证据2一致，认定意见同上；关于证据5、证据6，陈XX对该2份证据真实性无异议，汨罗市XX提交了征地预公告、征地公告的公告张贴照片，汨罗XX组出具证明证实相关公告在村组进行了公示，该两份证据能够相互印证相关公告公示的事实，本院予以采纳。对其他10份证据，陈XX对真实性无异议，该10份证据与本案有关，予以采纳，至于能否达到其证明目的，本院将在事实认定和处理意见中进行综合认定。对第二组证据，该同汨罗市政府提交的证据1一致，认定意见同上。对第三组证据，征地补偿情况与本案无关联性，本院不予采纳。对陈XX提交的证据1，该图纸未经有权机关认定，来源不明，真实性难以确认，且对方当事人对该证据的三性均不予认可，对该证据本院不予采纳；对证据2，该与汨罗市XX提交的第一组证据一致，该证据与本案有关联，予以采纳，至于能否达到其证明目的，本院将在事实认定和处理意见中进行综合认定；对证据3、4，对方当事人对其真实性、合法性无异议，该证据与本案有关，予以采纳，至于能否达到其证明目的，本院将在事实认定和处理意见中进行综合认定；对证据5，对方当事人无异议，但能否达到其证明目的，本院将在事实认定和处理意见中进行综合认定。
本院查明：汨罗市XX因汨罗市2014年第二批次建设用地（A地块9.2905公顷；B地块22.0626公顷）、汨罗市2014年第三批次建设用地（30.8059公顷）、汨罗市2014年第四批次建设用地（31.2550公顷）需要，于2014年9月2日、2014年10月31日、2014年10月31日分别发布了预征地公告，并由汨罗市国土资源XX工作人员于预征地公告发布当日在弼时镇大里塘村委会等地进行了张贴公告，3份预征地公告第五项均载明，“自公告之日起，与征地土地四至范围内的土地所有权人。使用权人及其他权利人应当积极配合摸底调查，不得在预征土地上改变土地利用现状，抢建抢修建（构）筑物及抢栽抢种农作物，否则，实施征拆时一律不予补偿。”2014年12月，汨罗市XX拟订了建设用地项目，经汨罗市政府批准，向湖南省国土资源厅报批，湖南省国土资源厅按照农用地转用、土地征收的相关条件进行审查报湖南省人民政府。湖南省人民政府分别于2015年4月14日、2015年4月21日、2015年11月6日作出（2015）政国土字第510号、577号、1730号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，内容为：批准征收汨罗市XX31.3531公顷、30.8059公顷土地、31.2550公顷土地，建设项目分别为，汨罗市2014第二批次建设用地（2014）低丘缓坡计划）、汨罗市2014第三批次建设用地（2014）低丘缓坡计划）、汨罗市2014第四批次建设用地（2014）低丘缓坡计划）。汨罗市人民政府取得三份审批单后，分别于2015年5月6日、2015年5月6日、2015年12月16日发布了《汨罗市人民政府征地公告》[2015]15号、[2015]16号、[2015]39号，汨罗市国土资源XX工作人员分别在2015年5月15日、2015年5月15日、2015年12月18日在弼时镇大里塘村委会等地进行了张贴公告，三份征地公告中分别载明征收汨罗市XX31.3531公顷、30.8059公顷土地、31.2550公顷土地，三份征地公告第六项均载明“对违法违章建（构）筑物和《预征地公告》之后抢搭、抢建、抢修的建（构）筑物及抢栽、抢种的农作物不予办理补偿登记”。弼时镇政府于2014年12月10日发布弼政发[2014]45号汨罗市弼时镇人民政府文件：《关于转发汨罗市人民政府及长沙经开区汨罗弼时产业园指挥部执行产业园征拆工作有关文件精神的通知》，在通知中，弼时镇政府转发内容为：“……二、关于征拆奖兑现问题。为了充分调动群众征拆积极性，汨罗市人民政府按照岳阳市转发省人民政府113号函，以岳阳城区标准80%执行，在2014年12月31日前签订房屋拆迁协议并腾地的，由产业园经建投公司按湘政函[2014]113号文件的规定标准上限的20%奖励给被拆迁人，并享受300元/平方米的腾地奖；在2015年1月15日前签订协议并腾地的，由产业园经建投公司按湘政函[2014]113号文件的规定标准上限的10%奖励给被拆迁人，并享受300元/平方米的腾地奖；在此之后，不予奖励也不享受300元/平方米的腾地奖”。汨罗市XX于2017年12月3日出具证明一份，内容为：“汨罗市2014年第二批次和第三批次建设用地项目的征地公告和补偿安置方案公告已分别于2015年5月15日和2015年5月26日在本村范围内予以张贴。特此证明。”汨罗市XX民委员会于2018年2月26日出具证明一份，内容为：“我弼时镇大里塘村共有村民1350户，18周岁以上村民4368人。我村彭XX、彭XX、彭XX、黄XX、陈X、任XX、杨XX、彭XX、彭XX、陈X、陈XX、任XX、任XX、任XX等14位村民从未就涉及到我村集体土地征收问题提请我村民委员会以村民委员会或者农村集体经济组织名义向人民法院提起行政诉讼。以上证明属实，特此证明。”2018年5月21日，汨罗市环境保护局针对彭XX、彭XX、陈XX、黄XX、任XX等五人申请公开XX绿色装配式建筑生产项目、电动泡沫消防车项目的环评批复，作出《关于陈XX等五人申请政府信息公开的复函》，答复内容为：“一、截止2018年5月21日，《政府信息公开申请书》中提及的XX绿色装配式建筑生产项目（环评文件正在编制中）、电动泡沫消防车项目尚未正式向我局或上级环保部门报批建设项目环境影响评价文件，也未取得环评批复。……”。2018年5月23日，汨罗市XX房和城乡建设局作出汨建函【2018】42号《关于彭XX、彭XX、陈XX、黄XX、任XX申请信息公开的回复》，内容为：“我局收悉你五位同志函寄的政府信息公开申请书，申请公开XX绿色装配式建筑生产项目、电动泡沫消防车项目的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及施工许可证信息，现回复如下：XX绿色装配式建筑生产项目、电动泡沫消防车项目截止2018年5月23日，尚未办理建筑工程施工许可证，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证因不在我局办理，故无法回复办理情况。”
另查明，2018年2月2日，湖南省人民政府分别作出湘府复决字[2018]6号行政复议决定书、湘府复驳字[2018]11号、湘府复驳字[2018]12号驳回行政复议申请决定书，驳回了陈X等14人要求撤销（2015）政国土字第1730号、510号、577号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》的复议请求。其中，湖南省人民政府湘府复决字[2018]6号行政复议决定书中查明，“申请人陈XX、任XX、任XX、任XX承包的集体土地在1730号审批单批准征地的红线范围内，彭XX、彭XX、彭XX、黄XX、陈X、任XX、杨XX、彭XX、彭XX、陈X承包的集体土地和房屋不在1730号审批单批准征地的红线范围内”，该复议决定书认为：“大里塘村村民委员会对拟征土地现状调查结果进行了确认，且被征收土地的面积、地类、权属等与实际情况相符，申请人的实际权益未受到实际影响，该问题不足以导致本案征地批复被撤销或确认违法。湖南省人民政府作出的1730号审批单程序合法，实体合法，被征地农民社会保障已落实，故决定维持《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（2015）政国土字第1730号”。湘府复驳字[2018]11号驳回行政复议申请决定中查明，“申请人彭XX、彭XX、彭XX、彭XX、黄XX、任XX、彭XX、陈X、杨XX承包的集体土地和房屋以及陈X、陈XX、任XX、任XX、任XX承包的集体土地在510号审批单批准征地的红线范围内。”，该复议决定书认为申请人申请行政复议超过了法定期限，不符合行政复议受理条件，故驳回了申请人（陈XX等十四人）的行政复议。湘府复驳字[2018]12号驳回行政复议申请决定中查明，“申请人彭XX、彭XX、彭XX、黄XX、陈X、任XX、杨XX、彭XX、彭XX、陈XX、任XX、任XX、任XX、陈X承包的集体土地以及陈X的房屋在557号审批单批准征地的红线范围内”，该复议决定书认为申请人申请行政复议超过了法定期限，不符合行政复议受理条件，故驳回了申请人（陈X等十四人）的行政复议。彭XX等14人认为汨罗市政府、汨罗市XX、弼时镇政府在征地环节存在未批先占、少批多占、占而不用等违法行政行为，于2018年1月2日向本院提起行政诉讼，要求确认三被告非法占用原告土地违法。
本院认为，本案的争议焦点为：1、本案原告的主体资格是否适格；2、本案是否超过诉讼时效；3、被告是否存在未批先占、少批多占、占而不用的违法行政行为。
关于焦点一。湖南省人民法院湘府复决字【2018】6号行政复议决定书、湘府复驳字【2018】11号、12号驳回行政复议申请决定中查明，陈XX承包的集体土地位于1730号、510号、557号审批单批准征地的红线范围内，陈XX与涉案征地行为存在法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（五）项、第（七）项之规定，陈XX作为行政相对人具有提起行政诉讼的主体资格，被告主张原告主体资格不适格的答辩理由不能成立，本院不予支持。
关于焦点二。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，本案中，原告陈XX通过申请政府信息公开得知湖南省人民政府（2015）政国土字第510号、577号、1730号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》内容后，于2017年9月3日向湖南省人民政府提起行政复议，之后在2018年1月2日向本院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。被告主张原告起诉超过法定期限的答辩理由不成立，本院不予支持。
关于焦点三。首先，关于未批先占的问题。原告认为三被告存在未批先占的主要理由是，其认为汨罗市XX在2014年9月发布的预征地公告中就禁止原告耕种，并在2015年上半年进行了土地平整，该行为发生在省政府用地批单批准前，损害了其土地承包权，存在违法。对此，本院认为，汨罗市XX发布的汨罗市2014年第二、三、四批次3份预征地公告，第五项中只是要求不得抢栽、抢种，并没有禁止原告耕种。另外，关于土地平整，原告并未提供相关政府文件等证据证明三被告要求原告进行土地平整，或者该土地平整行为系三被告作出或者授权、委托他人作出的行政行为，在此情况下，原告诉称三被告存在未批先占违法行为的证据不足，本院不予支持。其次，关于原告主张少批多占以及107国道沿线土地未被征收却被XX绿色装饰公司占用的问题。本院认为，汨罗市国土资源XX发布的汨罗市2014年第二、三、四批次建设用地预征地公告以及汨罗市人民政府发布的汨罗市2014年第二、三、四批次建设用地征地公告中载明的被征地单位、征地面积与湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（2015）政国土字第510号、577号、1730号上载明的被用地单位、申请用地总面积相一致，并不存在少批多占的情形。另外，原告也未提交证据证明，三被告在征收批文范围以外存在非法占用原告土地的情形。至于原告所称的XX绿色装饰公司违法占用原告村组未被征收的土地的问题，因原告未提供证据证明XX绿色装饰公司占用土地是否经三被告批准或者属于三被告出让范围之内，故不能认定XX绿色装饰公司的占地行为属于三被告违法少批多占。若原告认为XX绿色装饰公司占用土地行为属于违法占用行为，则可以通过举报，起诉等方式维护其合法权益。最后，关于占而未用的问题。原告并未提供相应证据证明被征用土地闲置，至于建设单位是否存在建设手续不全，环评手续不到位等情形，该行为属于其他行政机关职权范围，与本案征地行为无关，故该主张证据不足，本院不予支持。综上，原告主张汨罗市政府、汨罗市XX、弼时镇政府存在未批先占、少批多占、占而未用的违法行为证据不足，理由不能成立，故其诉讼请求本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈XX的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈XX负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。