裁判精要：依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项的规定，当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的，在闲置土地查处及行政处罚中，若土地使用权人已主动采取措施消除或减轻土地闲置违法行为危害后果的，应当从轻或减轻行政处罚。依照《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十八条、二十九条等规定，在界定国有建设用地是否处于闲置状态，土地使用权人是否怠于履行开发建设职责，是否应给予行政处罚以及处罚的幅度的客观评判标准，系该建设用地是否已经依法动工开发。而根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《中华人民共和国建筑法》第七条第一款和第八条第一款第二项规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的应办理建设工程规划许可证，且在建设施工前还应当办理建设工程施工许可证，故未办理建设工程规划许可证，亦未领取建设工程施工许可证而动工开发建设的，属于违法建设行为，不能认定为已经依法动工开发。综上，若土地使用权人怠于履行开发建设职责导致建设用地闲置的，县级以上人民政府及其国土资源主管部门可依法启动闲置土地查处程序，对使用权人的闲置违法行为予以行政处罚，但是在启动查处程序前，土地使用权人仍可依法向地方政府及其职能部门报规报建，办理建设工程规划许可证、施工许可证等行政许可，并依法动工开发建设，主动作为以消除或减轻闲置违法行为的危害后果，从而从轻或减轻行政处罚。需要指出的是，土地使用权人启动报规报建工作只能视为其具有了开发建设的意愿，在其未办理建设工程规划许可证和施工许可证并依法动工开发前，依据前述规定，不宜认定其已经主动采取了措施消除或减轻闲置违法行为的危害后果，也不能阻却闲置土地的查处如此，也可以防止个别土地使用权人恶意、重复和拖延报规报建，利用报建程序来规避闲置土地查处的弊端。
裁判文号：（2020）最高法行申8165号
