虽然宪法第9条规定“国家所有”即“全民所有”，但宪法上“国家所有”不等于全民所有制，只是全民所有制的宪法表达，本质上乃全体公民藉由国家获得制度保障。

　　宪法上“国家所有”是全民所有制的法律反映。国家是一定领土范围内的人群构成的共同体，包括领土、居民与主权三要素。按照人民主权原则，国家获得人民授权，代表人民行使权力。在此意义上，国家是人民的代理人，“国家所有”实乃全体人民所有。而“人民”语义在中国曾有起伏，至今“人民”叙事的阶级色彩弱化，不再与敌人或专政对象相对存在，侧重社会各阶层统合，实质拓展了“人民”内涵。这符合公民（居民）作为国家构成要素的地位，契合现代政治文明中广义人民是全体公民集合的普遍认知。改革开放四十年，多种所有制产生，并未动摇中国基本经济制度，全民所有制经济即国有经济的支配力、控制力没有减弱。“国家所有”的基本宪法意蕴至今未变，仍系全民所有制的法律表达。

　　宪法上“国家所有”在宪法规范体系中指向全民所有制。“国家所有”宪法规范处于宪法总纲部分。总纲第6条是所有制的一般规定，其后直至第18条，规定了国有经济、集体所有制经济、非公有制经济等各种所有制经济。其中，宪法第7条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济。”该条表明全民所有与国有或“国家所有”的内在关联，强化了中国政治话语体系中“国家所有”即全民所有的论述。由此，针对自然资源、城市土地等要素，宪法第9条、第10条规定“国家所有”即“全民所有”顺理成章。“制宪原意是在允许原土地权益人继续使用的情况下将城市土地国有化，这与当时的计划经济体制相适应”[1]。宪法规定“国家所有”，一方面是从全民所有制角度对特定客体归属的法律规定，旨在确认国有范围，排除私有，防止经济剥削；另一方面蕴含与其他所有制区分的功能，与作为两种公有制之一的集体所有制的宪法表达“集体所有”区隔，界分“国家所有”与“集体所有”的对象范畴。

　　宪法将“全民所有”与“国家所有”等同是从利益归属角度承认全民乃最终权益享有者，全体公民藉由国家获得制度性保障。对此可从三个层面分析：其一，在构成上，“全民”范围广泛，缺乏特定性，难以作为法律主体，而国家由通过民主机制产生的、代表人民意志与利益的国家机关表征，相对全民具体一些。其二，在内涵上，“全民所有”是经由国家的所有，全民作为整体享有抽象的所有者权利，无法确权至个人。“全民所有”与“国家所有”的意涵、属性、主体均有差异。其三，在层级上，“国家所有”以“全民所有”为基础，是“全民所有”相对具体的制度构造。“全民所有”在宪法上表现为国家获得全民授权，代表并为全民“所有”，反映在具体制度构造方面，“国家所有”的权利形态、利益生成与分配、救济保护等通过民意表达机制经立法构建，并确保“国家所有”的公有性、公益性及社会性，为全民共享权益提供制度保障。

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