在我国城乡建设用地置换实践中，地方政府为了获取额外土地指标，尝试通过市场化的方式来进行指标的生产和交易。土地指标本质上就是土地用途转性的控制工具。因此，获得非农建设用地指标就意味着具有土地由农业用地向非农用地转性的资格。在这个意义上而言，土地指标就是土地开发权的客体外在表现形式。但我国在制度设计上与其他国家有着重要区别：非农建设用地指标交易是为了服务于地方政府额外获取建设用地指标。实际上，我们需要关注的是谁在控制土地指标的生产和交易？如果是产权人自己为生产和交易主体，那么，这种土地指标交易就具有鲜明的市场化的特征。但是实践中，据笔者的观察，城乡建设用地置换过程中，还不完全是产权人出于“自愿”地进行开发权生产和交易，更多的是以一种行政命令的方式推进，[11]行政权在此过程中发挥着重要影响力。

　　这与党的十八届三中全会提出的“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”要求还有很大差距。

　　由于我国地方政府在土地管控问题上过于强势，在置换中主要是行政主导下的有限市场化，而不是产权自由交易下的充分市场化，这种悖论的背后也反映出我国当前土地制度改革中一些新型权利的兴起与原有土地法律制度的滞后，不得不在成文法之外，寻求更多的利益诉求和权利诉求。笔者认为，下一步的改革应该逐渐从政府主导向市场主导转变，政府应着眼于土地指标生产的规划控制、土地指标交易市场相关制度建设，而不是既当指挥员，又当运动员。

　　这其中最关键的问题是，我国的土地指标能否在一定范围内（如省域范围内）按照市场价格进行配置。按照我国现行《土地管理法》的规定，耕地占补平衡及其土地指标的配置只能在省域内进行，但从实践来看，无论是非农建设用地指标额外生产、交易，还是耕地指标的挖掘和交易，都不是完全以“市场在资源配置的决定性作用”进行的，而在某种程度上是在政府的强力推动下完成。即使有市场调节的因素，但是市场配置在其中的作用与政府推动的作用相比，也非常有限。如城乡建设用地置换的决定权、节余或剩余非农建设用地指标分配权等被地方政府所掌握。[12]

　　合理的作法是，政府应该逐步退出城乡建设用地置换实践，在严格掌握土地的规划权、审批权以及落实土地用途管制的基础上，加强对城乡建设用地置换违法行为进行监管，而不是代替涉地农民或集体进行置换。尤其在土地指标生产和交换环节，应该通过相应的制度建设，为涉地农民和集体创造更为宽松的市场条件，如加强土地指标生产和交易信息平台建设、改进和完善置换审批流程、为置换项目实施和指标交易提供政策支持以及加强和完善项目监管的法律法规等。

　　此外，还需要按照“市场在资源配置的决定性作用”要求来深化农村土地开发权制度的市场化改革。具体而言，在保证现有农村集体建设用地所有权体制不变的前提下，允许符合规划和用途管制的集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。尤其是需要按照这个要求对我国现行的《物权法》等法律规范进行修改，并设定具有可操作性的程序和步骤。

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