2016年12月1日,北京市人大常委会发布的《北京市气象灾害防治条例(草案修改二稿)》(下称《草案》)第二款明确规定将霾列为气象灾害。此消息一出，瞬间引爆舆情。
多位环境法专家对此举公开表示反对，他们认为人类活动排放大量污染物是造成霾的根本内因，霾的本质是污染，与自然灾害有着根本区别。同时，将霾列为气象灾害，不仅与上位法规定的气象灾害范畴不一致，还有可能导致污染者“依法脱责”等问题，造成法律适用的混乱。
但支持者认为，霾的发生发展，自然因素是内因，人为影响是外因，二者相互影响、互为作用，人为影响加剧了霾的危害与影响，并最终形成重污染天气。北京市人大法制委员会有关负责人则表示，北京的立法意图是为了强化全社会的防灾减灾意识，健全北京的防灾减灾体系，提升应急处置和城市治理能力。将霾列入气象灾害范畴，不改变“政府统筹、部门各负其责”现有治理的工作格局。
2010年4月1日起施行的《气象灾害防御条例》（下称《条例》）中，将气象灾害定义为，“台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害”。
据了解，北京市将霾作为气象灾害立法并非全国首例，京津冀及周边六省市中，天津、河北、河南均将霾写入气象灾害立法。目前全国天津、广东、浙江等25个省、自治区、直辖市及设区的市人大或政府，在制定地方性法规或政府规章中，也已将霾列入气象灾害调整的范畴。
那么，霾列入气象灾害法理依据充足？是预警人祸还是偷换概念？引发环保卸责之忧是否过虑？治霾法律该有哪些作为？
应《新法制报》记者之邀，广东（深圳）穗江律师事务所李春华律师就上述问题发表自己的看法，供参考！
一、将霾列入气象灾害的法理依据是否充足？
新法制报：有专家认为，霾是人为污染在不良天气下所导致的污染，与风霜雨雪冰雹等气象灾害有本质不同，而上位法《条例》也未明示霾属于气象灾害，地方规章擅自“将霾入法”并无法理依据，且与上位法相抵触；但也有人认为，霾与其他气象灾害一样是造成人身财产、社会功能、生态环境等损害的严重事件，而且《草案》“将霾入法”在立法权限也并无问题。你怎么看？
广东（深圳）穗江律师事务所李春华律师：将霾列为气象灾害并不违反上位法的规定，但应否列入仍应持审慎态度。
根据《中华人民共和国气象法》第四十一条规定，气象灾害是指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害。《气象灾害防御条例》第二条对此进一步确认，同时指出：水旱灾害、地质灾害、海洋灾害、森林草原火灾等因气象因素引发的衍生、次生灾害的防御工作，适用有关法律、行政法规的规定。可见，上述法律法规虽未明确将霾列为自然灾害，但也并未只认定上述列举的十一种自然现象为自然灾害。并且，该条例第二十二条规定，“大雾、霾多发区域的地方各级人民政府、有关部门和单位应当加强对机场、港口、高速公路、航道、渔场等重要场所和交通要道的大雾、霾的监测设施建设，做好交通疏导、调度和防护等准备工作。”可见，这里是将大雾与霾并列的。另外，百度百科认为，气象灾害一般包括天气、气候灾害和气象次生、衍生灾害两类。前者指因台风（热带风暴、强热带风暴）、暴雨（雪）、雷暴、冰雹、大风、沙尘、龙卷、大（浓）雾、高温、低温、连阴雨、冻雨、霜冻、结（积）冰、寒潮、干旱、干热风、热浪、洪涝、积涝等因素直接造成的灾害，而后者是指因气象因素引起的山体滑坡、泥石流、风暴潮、森林火灾、酸雨、空气污染等灾害。据此可以认为，将霾列为气象灾害在法理方面并不存在问题。
但是，法律规范除了不应与上位法冲突外，还应符合科学规律与国际惯例。霾的成因比较复杂,一部分是自然因素造成,但大部分是人类活动导致,故有必要从科学角度将自然因素造成的霾和人为因素造成的霾加以区分并区别对待。另外，环保部和各研究机构以及国际上的政府主管和研究机构都不把霾或“Smog”(烟雾污染)归类于气象灾害。因此，对于应否将霾列为气象灾害，仍应持审慎态度。
二、将霾列入气象灾害，是预警人祸还是偷换概念？
新法制报：有声音指出，《草案》从气象部门做好霾的监测、预报、预警工作予以规范，将环保、气象部门以往分工合作机制上升为地方性法规予以固化，有利于推进大气污染防治工作的开展；但一些却专家认为，强行将人为污染的霾归类于气象灾害是“偷换概念”，与国内外惯例认知不一致，反而会削弱对大气污染的防治力度。你觉得呢？
广东（深圳）穗江律师事务所李春华律师：虽然说将霾列为气象灾害从法律角度并无不妥，但霾作为气象次生、衍生灾害，与大（浓）雾等天气、气候灾害还是有所区别的，不应能完全等同视之，否则有偷换概念之嫌，恐也难以达到预警人祸之目的。
虽然大部分场合我们都将雾霾捆绑在一起，事实上两者是有区别的。从某种程度上讲，雾是自然形成的一个很美好的事物。但不可否认，大（浓）雾是自然灾害,因为它出现时影响能见度,影响交通出行等人类活动。而霾主要是人为活动造成的,人为灾害和自然灾害是有区别的，应区别对待。
因此,即便将霾列入自然灾害,也不宜与大（浓）雾等自然灾害并列,可单独列为一项,说明其本质并非自然灾害,并就其列入原因作出特别说明,避免社会各界对霾的定义与治理问题产生误解。同时,明确治霾的责任仍按照《大气污染防治法》等法律规定来执行。
三、将霾列入气象灾害引发环保卸责之忧是否过虑？
新法制报：公众担心，霾一旦列为气象灾害，就会排除人为污染的情形，成为不可抗力免责事由，不仅会弱化对地方政府治霾工作的问责，甚至会为霾的制造者提供逃避责任的理由。你的看法如何？
广东（深圳）穗江律师事务所李春华律师：这种担忧可以理解。从法律角度看,将霾纳入气象灾害,人们担心立法者并未将环境保护或者生态文明建设作为优先的价值选择。这是否意味着个人不具有呼吸清洁空气的权利、政府也不负有治‘霾’的责任？不能排除日后个别地方据此念歪经，将霾定义成一种不可抗力,难以预见、无法抗拒和无法避免,从而忽视了霾的人为成因,忽视了霾是可以彻底治理的客观事实。同时,霾的预警和管理若按照气象灾害处理,则拉长了信息和管理链条,可能不利于政府部门及时和有效地做出反应。
但是，雾霾也不必过于担心。如果只是将霾列入气象灾害范畴，而并未改变“政府统筹、部门各负其责”现有治理的工作格局，应该不会对治霾工作造成负面影响。加之，现在举国上下都意识到霾对于生产生活及生命健康的不良影响，依法治霾、重拳治霾已成共识，任谁也不敢对此掉以轻心。
四、对于防霾、治霾，法律该当何为？
新法制报：公众对霾的关注和不安，在争论中尽显无遗。目前，在地方性法规中将霾列入气象灾害调整范畴，已成为各省市的趋势所在。面对治霾法律应如何作为，你有什么看法？
广东（深圳）穗江律师事务所李春华律师：治霾是个复杂、长期的过程,如果没有依法管理、依法行政水平的不断提升,便可能事倍功半甚至前功尽弃。各级政府应该重视法治手段的运用,将具体问题进一步法治化、制度化,而不是过多采用红头文件的形式。
首先，应继续贯彻《国务院办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》的相关精神，加强气象灾害相关法规和标准建设。要加快完善与气象灾害防御工作相关的法规以及实施细则和制度，健全国家、行业、地方气象灾害以及防御技术标准和规范，促进气象灾害防御工作的规范化管理。比如污染源控制,对于固定污染源,应实行规范的排污许可证制度；对于移动污染源,不妨借鉴国际上技术进步的方法来解决,比如改善汽车排放的技术,而我国排放控制政策存在不足。
其次，应严格按照我国《大气污染防治法》等法律法规的规定，对违规企事业单位实施有效监控，不断加大处罚力度并落到实处，以扭转企业“宁愿挨罚也不购置或者弃用环保设施”的局面，破解取证、执法难题，增加违法成本，强化执法设施建设。
最后，应严格按照《气象灾害防御条例》等法律法规的规定，强化政府主管部门及相关领导的权力与责任，对于不依法履行职责的地方各级人民政府、各级气象主管机构和其他有关部门及其工作人员，由其上级机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
