导读：2022年2月11日，国务院发布《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》，该通知中就我国农业农村的现代化发展作出了全面规划。其中就农村中最重要的生产要素——土地，作出了“建立土地征收公共利益认定机制，缩小土地征收范围，规范征地程序”的积极表述。“缩小土地征收范围”是否意味着征收拆迁规模会缩小？本文将结合实务与法律规定为读者进行细致解读。

【解读：公共利益与征收范围】

通读这份文件，明确提及农村土地征收仅文章开头“建立土地征收公共利益认定机制，缩小土地征收范围，规范征地程序”这一句话。笔者认为，这句话对三个问题定了调子。

第一，针对以往农村土地征收中对于“公共利益”的认定与把握，存在不合理不合法的情况。《土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。而在本法第45条，对涉及“公共利益”的情形进行细化。不过，该法条是一个5+1的兜底型法条，这就导致有些地方出现并非公共利益目的也被纳入征收范围的情形。

第二，缩小土地征收范围的前提是建立土地征收公共利益认定机制，并严格按照认定机制确定征收范围。从目前全国发展情况来看，征收集体土地补充城市化发展所需要的土地供应仍然是刚需。当然，随着有些地方城市化发展深入，转向以城市更新的方式进行城市化发展倒是有可能导致集体土地征收减少。

第三，该文件称“规范征地程序”的表示在“十四五”期间有可能以修改行政法规的方式再次调整征地程序。《土地管理法实施条例》自1998年颁布后已经经过三次修订，分别是2011年、2014年和2021年。法律具有滞后性，减少滞后性所带来的影响的方法就是及时调整。2021年的版本，规定了征收程序先签订征地补偿安置协议，对个别难以达成征地安置协议的，在申请征收土地时如实说明，后申请土地征收审批。这一新型征地程序是不是适合我国现阶段的发展要求还需要时间的检验。

【展望：增减挂钩与集体内部用地调整可能会增多】

增减挂钩是此规划文件中特别提及的，“规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。”之前，多地以增减挂钩的名义征收集体土地，而这种方式也被认定符合土地管理法规定的公共利益范围，但很多情况下，征收后土地的利用并不符合公共利益范围所列举的情况。因此，完善审批实施程序也就是对征收前与征收后进行监督。

集体土地经营权（使用权）流转制度进一步完善、创造了新的用地方式选择，集体土地不需要征收为国有土地也能满足用地单位的需求，特别是养殖种植、企业生产建设，甚至住宅建设等。规划中提到“鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展休闲农业、乡村民宿、农产品初加工、农村电商等”，此举可能会吸引城市资金进入农村，促使用地需求在集体内部进行调整。

【预判：征收拆迁活动可能并不会减少】

结合整个文件，中央的判断认定“十四五”时期是加快农业农村现代化的重要战略机遇期。文中提到，“十四五”时期会加大推进县域内城乡融合发展，赋予县级更多资源整合使用权，强化县城综合服务能力，增强县城集聚人口功能，推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进农民在县域内就近就业、就地城镇化。

上下一盘棋，盘活农村资源也要为农村发展提供相应配套城市服务，也会相应地促进城市化发展。只是比较之前大型城市大刀阔斧的发展，县域级别城市化发展或将更加润物细无声，征收拆迁亦然。（李银磊/文）