多元化的行政赔偿归责原则及赔偿责任形态

|来源：中国法院网|作者：武楠

一、房屋登记错误损害赔偿性质之厘清

对于房屋登记机关登记错误造成损害的，房屋登记机关是否应当承担赔偿责任，应当如何确定赔偿责任，在学术界和实务界还存在较大分歧。这个问题不仅涉及到相关法律法规的理解问题，同时也涉及到是否需要对行政赔偿责任理论进行重新审视的问题。《物权法》第21条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”该条规定明确了登记机构登记错误的赔偿责任。但是对于该种损害赔偿的性质属于民事赔偿责任还是行政赔偿责任学术界有不同认识。笔者认为，登记机构的赔偿责任应当界定为行政赔偿责任为宜。理由是：第一，损害赔偿责任包括行政赔偿责任、民事赔偿责任和刑事罪犯承担的赔偿责任等。不能认为只要涉及损害赔偿的，就都属于民事赔偿，行政赔偿从某种程度上也是一种损害赔偿。第二，行政赔偿责任作为独立的赔偿责任，已经明确规定在《行政诉讼法》和《国家赔偿法》当中。第三，在司法实践中，对于登记机构登记错误的赔偿责任，由于登记机构的登记错误与损害后果之间存在的因果关系，所以一般按照行政赔偿来处理。第四，《国家赔偿法》虽然规定了违法赔偿责任，但是“违法”是一个含义丰富、外延深远的概念，不能仅从字面意思上理解。

二、从房屋登记错误归责原则反思现行《国家赔偿法》的归责原则

对于《物权法》第21条规定的行政赔偿责任，应当采用何种归责原则，也有几种不同主张：即违法归责原则，无过错原则，过错归责原则、过错加不法原则及过错推定原则。

上述归责原则中，首先应当排除无过错原则和过错原则。从我国目前的经济发展水平来看，适用无过错原则意味着国家要承担价值巨大的不动产的赔偿，必然导致增加国家的财政负担。而且，如果登记机构及其工作人员尽到了一般注意义务或者特定的职务义务，仍然要其承担无过错责任，势必加重登记机构的责任，影响其履行职能的积极性;适用过错原则则一般由受害人承担登记机构存在过错的举证责任，而受害人的举证能力存在明显的弱势，无异于受害人自己承担自身损失。这两种归责原则是不可采的。

笔者认为，判断登记机构承担赔偿责任适用何种归责原则应当从法律的条文中作进一步分析。《物权法》第21条规定的行政赔偿责任是由于“登记错误，给他人造成损害”。何谓“登记错误”是一个关键的问题。笔者认为“登记错误”涵义包括两个方面：一是登记行为错误。即登记机构在登记行为中存在不符合法律法规规定的情形。这些不符合法律法规的登记行为包括：与他人恶意串通导致登记错误;在当事人提供虚假登记材料等情况下，未经审查职责导致登记错误;由于技术性疏忽导致登记错误(权利人名称登记错误、金额登记错误等);未遵守法定程序导致登记错误(例如在缺乏当事人申请的情况下自行涂销登记、没有履行必要的公告程序、存在异议登记的情况下办理转移登记等)。二是登记结果错误。即登记机构的登记状况与实际状况不一致、不相符。登记机构只要存在上述“登记错误”的情形，都要承担相应的赔偿责任。登记机关不能以自己没有过错为由主张免除赔偿责任。只要存在“登记错误”的客观事实，登记机关就应当承担相应的赔偿责任。因此，房屋登记机构的赔偿责任应当适用推定过错更为妥当。同时，《国家赔偿法》确立的归责原则主要是违法规则，同时兼有结果归责、过错归责。可以这样认为，为适应各种不同情形的需要，《国家赔偿法》确立了多元归责原则。 此外，行政法上的过错归责原则与违法归责原则是两个既有联系又有区别的概念。在国家赔偿法上，过错责任原则适用的范围应当与违法归责标准的适用范围基本一致，适用于国家机关的职权行为、相关的事实行为、柔性行为等。特别是当理论上对“违法”的广义解释在实践中被转化为狭义的“违法”，狭义违法归责不能完全包括国家机关及其工作人员有过错时的侵权责任的背景之下，强调过错责任原则的适用，意义更为突出。这是因为，国家机关的违法，说到底都具有过错性质。国家机关是执行国家法律的主体，行使的是公共权力，它的职责要求它应当尽职尽责，必须忠实地贯彻执行法律，实现国家意志。如果国家机关违反法律规定，表明它已经违背了国家的意志，背离了立法所要求的行使公共职权的目的，这本身就是一种过错。国家机关违法侵害公民、法人或者其他组织权益造成损害，这种客观表现出来的违法行为，必然源于主观心理的过错，应当承担国家赔偿责任。过错归责原则与违法归责原则并不冲突，且在一定程度上弥补了违法归责原则的缺陷。

三、在登记错误情形下不同赔偿责任形态及其责任的确定

在登记错误的情况下，登记机构如何承担国家赔偿责任，与登记机构在登记行为中审查义务或者职责有关。一般认为，根据《物权法》和《房屋登记办法》的规定，房屋登记机构对登记申请采取的是实质审查与形式审查相结合的模式。在具体的赔偿责任形态上主要有以下几种：

(一)登记机构单方责任。登记机构未尽审慎合理的审查义务，登记错误完全归责于登记机构的，登记机构承担单方赔偿责任。

(二)申请人单方责任。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条规定，申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中的所起的作用承担相应的赔偿责任。如果登记机关已经尽到了审慎、合理的审查义务，即其“过错程度及其在损害发生中的所起的作用”均为“零”，登记机构不承担行政赔偿责任。

(三)申请人与登记机构的共同责任。对于申请人(民事侵权人)和登记机构存在共同过错或者混合过错的情况下，如何确定赔偿责任，主要有三种观点：第一种观点认为;第二种观点认为，应当承担按份责任;第三种观点认为，应当承担补充责任。

笔者认为，应当根据登记机构和民事侵权人对损害后果的过错性质和程度来具体予以判断：

一是，对于有意思联络的共同侵权应当承担连带责任。《民法通则》第130条规定，二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任。《侵权责任法》第 8条规定，二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。如果登记机构与民事侵权人恶意串通造成登记错误的，登记机构与民事侵权人之间存在侵权的意思联络，应当承担连带赔偿责任。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第13条规定，房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与当事人承担连带赔偿责任。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定，被告在实施行政许可的过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任。这两个条文也佐证了对于有意思联络的共同侵权应当承担连带责任。

二是，对于没有意思联络的共同侵权在特定情况下也应当承担连带责任。《侵权责任法》第11条规定，二人以上分别实施侵权行为造成同一损害，每个人的侵权行为都足以造成全部损害的，行为人承担连带责任。登记机构与民事侵权人虽然没有意思联络，但是各自实施的行为足以造成全部损害的，亦承担连带责任。

三是，对于原因竞合的共同侵权，可以确定承担按份责任、平均责任或者补充责任。《侵权责任法》第12条规定，二人以上分别实施侵权行为造成同一损害，能够确定责任大小的，各自承担相应的责任;难以确定责任大小的，平均承担赔偿责任。即在多个原因造成同一损害而不能按照连带责任处理的情况下，可以确定承担按份责任、平均责任。同时，考虑到在按份责任和平均责任的情况下，国家只承担一定份额的赔偿，在民事侵权人无法承担责任时，对受害人可能有失公平。因此，在上述两种责任方式无法救济赔偿请求人的情况下，应当适用补充赔偿。

对于违法的房屋登记行为确定赔偿数额的问题，最高人民法院曾经作出过司法批复，认为对于行政赔偿数额，人民法院可以根据案件具体情况“酌情确定”。这对人民法院准确运用行政赔偿规则的要求较高。笔者建议，对于赔偿数额可以借鉴域外的经验。由于房屋登记涉及的房屋价值巨大，域外通常采取两种方式限制赔偿或者说确定赔偿：一是限制赔偿范围。例如我国台湾地区“土地登记规则”第68条规定，登记机构的损害赔偿不得超过受损害时的价值。英国《土地登记法》第183条第8款规定，因为土地或者土地上其他利益遭受损失，其赔偿额不应超过以下损失：1)如果登记错误没有被纠正，则损失就是错误发生时土地的价值或者土地上的其他利益;2)如果登记错误已经被纠正，则损失就是登记错误被纠正之前的土地的价值或者土地上的利益。 二是限制最高赔偿数额。例如，澳大利亚南威尔士州的不动产法就将登记机构的赔偿数额最高限定为10万美元。香港特区《土地业权条例(草案)》第83条第1款第a项规定，因欺诈登记所引起的损害赔偿最多只能从登记机构所设立的赔偿基金获得3000万港元的赔偿。上述做法中确定最高数额和限制赔偿范围的做法，在我国现行法律法规中还缺乏相应的规定，为了科学确定赔偿数额，上述做法可资镜鉴。

(作者单位：北京市第四中级人民法院)