行政诉讼——律师据理力争，从细节着手，成功帮原告免除高达36万的行政处罚

律师观点分析

原告杨先生

本律师为原告委托诉讼代理人
被告高唐县XX局，

原告杨先生不服被告高唐县XX局没收非法财物及罚款一案，向本院提起行政诉讼。本院于2021年8月3日立案后，于2021年8月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年9月1日公开开庭审理了本案。原告杨先生及其委托诉讼代理人、被告高唐县XX局出庭行政负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告高唐县XX局于2021年6月30日作出《行政处罚决定书》，认定“杨先生在高唐县X号仓库内，将甘肃省张掖市某某种业有限公司生产的杂交玉米种加工分装到标识为山东某某公司两种小包装袋中，预进行提供给合作社社员种植。经北京市X院玉米研究中心出具检验报告，依据《中华人民共和国种子法》第四十九条第二款的规定，认定为假种子。责令立即改正违法行为，并作出如下处罚决定:1.没收违法产品(玉米种)共计6500公斤;2.处货值十倍罚款 364 000元”。

杨先生诉称:
一、被告虽然是涉案的种子违法案件监督检查主体，但并不具备最终的行政处罚主体，最终的行政处罚主体应该由该县设立的综合行政执法局行使。

二、原告并无从事生产经营假、劣种子的主观故意，更无任何销售行为。1原告无任何违法的主观故意，被告认定属于主观臆断。山东某某公司因欠付原告工资无其他财产可以支付，该公司将部分种子抵偿原告的部分工资。查获的种子及包装袋正是原告从公司抵偿而来。原告将种子运来后放置于他人仓库，原告取得种子后并无任何销售及生产经营的主观故意。被告在没有任何经营或销售的证据情况下径直认定原告属于生产经营属于主观臆断，没有任何依据。被告只因原告有分装行为，便径直认定是生产经营行为，缺乏证据支持。

三、事实上，原告分装的行为是为了更好的存放及储藏种子而已，本无销售意图。被告作为执法者在处罚前应当做到证据确实充分。而且通过执法人员查获现场可以看出，原告的包装仅有从山东某某公司随种子一起来的一些包装袋，没有新印制或印刷的包装袋若原告真是为了销售，就会有新印制、印刷的包装袋。所以，执法人员仅凭有分装的种子就认定原告属于生产经营，属于严重的认定事实不清。2.被告推定原告从事生产经营活动并不符合日常逻辑。山东某某9号和某某981号两类种子在市场上处于几乎不流通的状态，没有销售市场了。假设原告是为了销售目的而分装的话，原告应该采用较为畅销的品种及包装袋而不是使用已经在市场上并不流通的包装袋，这也足以证明其不是为了销售目的使用。3、涉案种子的重量是处罚案件中判断种子货值的基础证据之一，但在本案中被告处罚决定作出前并未对涉案种子进行实际称重，其主张的涉案王米重量为6500公斤没有证据予以支持。被告认定的6500公斤仅是借助他人提供的并不准确也未经核实的数据，该数据并未考虑运输中的遗漏、抛洒、日常损耗等有可能会影响重量的因素。所以，被告认定涉案种子重量为6500公斤缺乏证据支持，应视为作出处罚决定没有证据，故不应对原告进行处罚。

四、退一步讲，即便原告行为属于违法行为，被告认定的违法产品和货值也存在严重错误。1.若包装的种子被认定为违法产品，那么未包装的种子则不应认定是违法产品。因未包装的种子并不符合《种子法》对假种子的概念认定，即未包装的种子既不属于“以非种子冒充种子或者以此种品种种子冒充其他品种种子的”也不属于“种子种类、品种与标签标注的内容不符或者没有标签的”。因此，未包装的种子在没有销售的情况下，被告不应认定是生产经营假、劣种子，不应认定是违法产品。综上认定事实不清、证据不足，处罚过重，故向法院提出诉讼请求: 1，撤销被告作出的《行政处罚决定书》。2.本案诉讼费用由被告承担。

被告高唐县XX局辩称，一、答辩人是种子行政执法机关，依法定职权对县域内从事种子生产经营的行为负有监督管理职责。二、答辩人作出的行政处罚决定书认定原告实施生产经营假种子行为，认定事实清楚，证据确实充分。三、答辩人作出的行政处罚决定书程序合法。被告在法定期限内向本院提交了以下证据:

1.立案审批表;2.现场检查(勘验)笔录;3.查封(扣押)现场笔录;4.查封(扣押)决定书;5.查封(扣押)财务清单;6.行政强制措施及相关事项内部审批表;7.责令改正通知书;8.责令改正通知书送达回证;9.责令停止违法行为通知书;10.责令停止违法行为通知书送达回证;11.抽样取证凭证;12.杨先生询问笔录;13.李先生询问笔录;14.王先生询问笔录;15.检验(检测、技术鉴定)告知书;16.检验(检测、技术鉴定)告知书送达回证;17.抽样检测结果告知书;18.抽样检测结果告知书送达回证;19.行政强制措施及相关事项内部审批表;20延期查封(扣押)决定书;21.案件处理意见书;22.行政处罚事先告知书;23.行政处罚事先告知书送达回证;24.行政处罚听证告知书;25.听证告知书送达回证;26.听证申请书;27.行政处罚听证会通知书;28.行政处罚听证会通知书送达回证;29.听证笔录;30.行政处罚听证会报告书;31.案件集体讨论笔录;32.行政处罚决定审批表;33.行政处罚决定书;34.行政处罚决定书送达回证;35.查封(扣押)财物处理决定书;36.身份证复印件;37.山东某某公司证明;38.山东某某公司销售发票;39.核价函;40.种子价值认定结论书;41.山东省种子站复函;42.测试、检验报告;43.检验机构合格证书;44.检验机构合格检验项目范围;45.授权委托书;46.律师证复印件;47.检测报告收寄单;48.现场检查(勘验)影响证据;49.农作物种子质量检验机构考核管理办法;50.高唐县X合作社营业执照。

其中，证据1至证据21、证据36至证据44、证据47至证据50，证明原告在高唐县梁村镇南小杨村经营高唐县信硕农作物物种种植农民专业合作社，业务范围为组织本社成员开展小麦、玉米、大豆、棉花、蔬菜、中药材苗木的种植及统一销售活动等，原告将山东山东某某种业种植有限公司抵顶的种子存放在高唐县X供销社9号仓库，原告将抵顶的种子用分装设备进行了分装，原告在询问笔录中承认其分装的目的是提供给自己的合作社社员种植，还称这批种子经自己发芽实验，发芽率很好，准备与社员签订回收协议，对其种植的玉米进行高于市场价回收该批种子经鉴定符合《种子法》第四十九条第一款的规定，认定为假种子。原告分装的行为明显是以经营为目的，此行为也违反了《种子法》第四十九条第二款的规定，原告的违法行为事实清楚。证据22至证据35、证据45至证据46证明被告作出行政处罚决定书的程序符合《行政处罚法》及《农业行政处罚程序规定》的关于行政处罚立案、事先告知、听证、案件集体讨论、行政处罚审批、送达等法定程序，程序合法，给予了原告充分的权利保障。

经庭审质证，原告对被告提交的证据 8、10、12、13、14、16、18、36、37、45、46、48、50、23、25、26、27、28、29、34无异议，但认为杨先生在证据12杨先生询问笔录中陈述分装完的种子是用于农业合作社，原告对其余证据均有异议。

其中，证据1立案审批表无案件来源记录，且通过该审批表可以看出立案审批通过的时间是2021年1月18日，均晚于查封、扣押及进行抽样取证的时间，违反先立案后查扣的办案程序。证据2现场检查(勘验)笔录，对该笔录载明的品种数量有异议，因被告并未对涉案物品进行称重，所以对其载明的数量不予认可。证据3查封(扣押)现场笔录，对其查封扣押的种子有异议，因为未包装的种子既没有销售也没有进行过分装作为，不能将其认定为假种子，也就不属于涉案物品，被告不应对该部分种子进行查封扣押。证据4查封(扣押)决定书，(2)该决定书作出时间为2021年1月15日早于行政强制措施及相关事项内部审批时间(2021年1月16日)，属于未经审批先查封的情况程序违法。(3)该决定书未在本决定书中直接载明查封、扣押财物的名称、数量违反《行政强制法》第24条规定。虽然有扣押财物清单也不免除其应在查封(扣押)决定书中列明的法定义务。证据5查封(扣押)财物清单，其制作时间早于内部审批时间，程序违法。证据6行政强制措施及相关事项内部审批表，审批时间为2021年1月16日，晚于实际查封扣押时间。证据7责令改正通知书、证据9责令停止违法行为通知书，认定事实不清，与事实严重不符。证据 11抽样取证凭证，未制作抽样取证笔录，也没有样品加封(封存)情况证据材料，无法判断抽样取证是否符合技术规范要求，更无法判断检测报告中的种子与抽样检测的是否具有同一性。证据15检验(检测、技术鉴定)告知书，首先该检测机构及鉴定人员未经原告选定，其是否具有法定鉴定资质，尚不确定;其次检测的样品是邮寄至检测机构的，不能保障检测的样品与查封扣押的样品具有同一性;另外，邮寄过程不能排除对样品水分及成分造成破坏;第三，检测检验并未通知原告到场，程序不合法。证据16抽样检测结果告知书，因检测过程存在程序违法，所以所有检测报告均不具备真实性、客观性。第三方检测报告的出具时间均为2021年3月2日。而该告知时间显示是2021年4月7日，距离检测报告出具的时间均超过15日。而检测报告上明确载明当事人提出异议的时间是15日，因此，被告告知原告的时间已经超过了提出异议的时间，没有保障行政相对人的合法权利，程序违法。证据19行政强制措施及相关事项内部审批表，该审批表申请事项一处显示的是“扣押财物”与下面审批的延长查封扣押期限内容不一致。即，本案延长查封扣押未提出申请，故本案中，超过查封扣押期限之后的强制措施均属于违法。证据20延期查封(扣押)决定书，未经审批，其决定作出不合法。证据21案件处理意见书，对其建议作出处罚不予认可。证据38山东山东某某种业公司销售发票，发票上载明的重量，没有称重的证据材料，因此显示的数值应为约数。其无法作为在仓库查获的种子真实重量的依据。证据39核价函，(1)高唐县发改委不属于种子违法案件法定的估价机构，故被告向其询价属于主体不适格;(2)应当出具估价委托书而非“核价函”。证据40种子价值认定结论书，该结论书的出具时间距离送检时间已超过七日，之后作出的结论书不再具有合法性，且对于结论书的结论及认定过程均不予认可。(1)没有任何称重过程，直接得出价值难免太过儿戏。(2)并未对估价的依据、方法和过程进行阐述，不符合种子违法案件货值确定的形式要件。(3)其作出价格认定的基准日是2021年1月15日没有依据，认定价格偏高，与查获的种子实际市场价值相差甚远。(4)未附被告机关的委托估价的委托书，其制作结论书就没有来源和依据。(5)该结论书自作出至召开听证会期间一直未向原告送达过，剥夺了原告申请重新鉴定的权利。证据41 山东省种子站复函，山东某某9号在没有国家库样品的情况下，用其他样品进行比对就失去了认定的意义。因此，基于此得出的检测结果均不真实，不能作为认定案件事实的依据。证据 42测试、检测报告，未附鉴定机构及鉴定人员资质证书。其他质证意见同抽样检测结果告知书。证据43检验机构合格证书，合格证书截止目前已经超过有效期，被告应当提交最新的合格证书。证据44检测机构合格检验项目范围，质证意见同上。证据 47 检测报告收寄单，(1)该邮寄载体是顺丰快递，与我国行政机关公文等使用邮政的要求相违背，邮寄载体违法;(2)该邮寄单不显示邮寄物品及名称，难以确定邮寄检测的是否与涉案物品具有同一性。证据49农作物种子质量检验机构考核管理办法，并非本案处罚所适用的法律证据22行政处罚事先告知书、证据24处罚听证告知书、证据30听证会报告书、证据31案件集体讨论记录、证据32处罚决定审批表、证据33处罚决定书，因原告并无销售及其他生产经营行为，故不应对其进行处罚。证据35查封(扣押)财物处理决定书，因原告并无销售及其他生产经营行为，故不应对所有种子进行没收。退一步讲，即便分装行为违法，那么被告也只能没收分装过的种子。对未进行分装的种子不应予以一并没收。

原告未向本院提交证据。

本院对上述证据认证如下:原告对于证据8、10、12、13、14、16、18、36、37、45、46、48、50、23、25、26、27、28、29、34无异议，该组证据及被告提交的其他证据能够证明被告作出行政行为的经过，本院予以采信。对于原告提出的处罚决定的合法性问题，本院将在本院认为部分综合评价。

经审理查明，2021年1月15日被告高唐县XX局接举报线索后对高唐县X供销社进行执法检查，在9号仓库内发现:大包装杂交玉米种121袋

2021年1月16日，被告向杨先生送达《责令改正通知书》《责令停止违法行为通知书》，并抽取样品小包装，告知书载明如有异议可在收到告知书之日起15内申请复检或者复验。杨先生未申请复检或复验。

2021年1月17日、1月18日、1月19日，被告分别对杨先生、李先生(X供销社主任，负责管理涉案仓库)、王先生(山东某某公司副经理)进行了询问。

2021年5月10日，被告向杨先生发送《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，于2021年5月17日向杨先生发送《行政处罚听证会通知书》，于2021年5月25日组织听证。经集体讨论、负责人审批，被告于2021年6月30日对杨先生作出高农(种子)罚(2021]001号《行政处罚决定书》，“责令立即改正违法行为，并作出如下处罚决 定:1.没收违法产品(玉米种)共计6500公斤;2.处货值十倍罚款364000元”。该处罚决定于2021年7月2日送达杨先生。杨先生不服，提起本案诉讼。

另查明，杨先生于2020年3月20日注册成立“高唐X合作社”，业务范围包括组织本社成员开展小麦、玉米、大豆、棉花、蔬菜、中药材、苗木的种植及统一销售活动;为本社成员提供所需农业生产资料的购买以及技术、信息咨询服务等。

本院认为，被告高唐县XX局是县政府农业主管部门，依据《中华人民共和国种子法》第三条、第四十九条、第五十条、第七十五条的规定，具有对种子违法行为进行监督检查及处罚的行政职权。本案争议的主要问题为被告认定杨先生违法生产经营假种子，重量为6500公斤，货值为 36400元，事实是否清楚、证据是否充分，现逐一分析如下。

关于生产经营行为的认定问题。杨先生提出，其准备与社员签订回收协议，将分装的种子免费提供给社员种植，后高价回收，属于自用行为，而非生产经营行为。本院认为，杨先生原在山东某某公司负责种子销售，后成立高唐信硕农作物种植农民专业合作社，经营范围包括组织本社成员开展小麦、玉米等的种植及销售活动;为本社成员提供所需农业生产资料(农药除外)的购买。其所称的提供种子、订立回收协议的行为，实际上就是开展该合作社业务、进行经营的行为，本案中涉及的加工分装种子行为，属于生产经营活动的组成部分，因此杨先生分装种子的行为能够认定为生产经营行为，杨先生辩称的自用行为不成立。

关于生产经营假种子的认定问题。杨先生提出，被告认定为假种子所依据的检测报告中对照的样品非国家库样品、报告未附检测人员资质证件等，因此检测结果不真实;且检测报告未及时送达原告剥夺了其要求复检的权利等异议。本院认为，被告在当事人、见证人在场的情况下抽样取证，通知杨先生将寄送样品检测，检测结果告知书明确载明杨先生可在收到本告知书十五日内申请复检，并不存在剥夺其权利的行为。综上，杨先生将大包装杂交玉米种分装到标注为“山东某某9号”“某某981号”的小包装袋中的行为，属于违法生产经营假种子的行为。

关于违法生产经营假种子的重量、货值问题。首先，根据山东某某公司向被告提供的销售发票显示，杨先生在山东某某公司以欠付工资抵顶的玉米种子重量为6500 公斤，杨先生对于6500公斤玉米种抵顶工资予以认可。但是，从杨先生对该批种子进行过发芽率实验，以及被告关于“分装”的种子打算在春天分给社员的陈述等事实，不能证实杨先生准备将未分装的种子也全部提供给他人种植。其次，从被告勘验发现的情况来看，现场中大包装杂交玉米种有121袋、“山东某某9号”小包装玉米种有289袋、“某某981”玉米种有14袋，按照杨先生陈述的“小包装每袋3斤2两左右”估算，尚有大部分玉米种子未分装。由此，被告提供的证据不足以证实，杨先生抵顶的6500公斤玉米种子全部属于违法生产经营。因此，被告认定杨先生违法生产经营的玉米种数量为6500公斤，属于事实不清、证据不足。基于此，被告对该6500公斤玉米种进行的价格委托，因种子范围及重量事实不清，无法作为认定违法货值的依据。故，被告认定违法生产经营的货值为36400元，也属于事实不清、证据不足

综上所述，被告认定杨先生违法生产经营假种子 6500公斤，对全部种子予以没收并处以十倍以上罚款，应属主要证据不足，依法应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项规定，

判决如下:

撤销高唐县XX局于2021年6月30日作出高农(X号《行政处罚决定书》的行政行为。

案件受理费50元，由被告高唐县XX局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。