三、征收补偿协议中缺乏依据补偿条款的合法性
2014年修订的行政诉讼法颁布之前，对于土地、房屋等征收征用补偿协议纠纷属于民事案件还是行政案件一直存有争议。2014年修订并于2015年5月1日实施的《行政诉讼法》明确了“土地、房屋等征收征用补偿协议”属于行政协议，法院按行政诉讼案件受理。但是，2015年5月1日以前签订的征收补偿协议纠纷，人民法院是以民事案件受理，还是以行政案件受理，出现了两种判断标准：
一是按协议签订时间认定。按照“法不溯及既往”原则，将2015年5月1日之前签订的土地、房屋等征收征用补偿协议视为民事协议，属于民事纠纷，按照民事诉案件序进行处理；在2015年5月1日之后签订的土地、房屋等征收征用补偿协议才属于行政协议，按行政诉讼案件进行处理。
二是按协议内容认定。如最高人民法院于2019年12月10日发布的10起行政协议案件典型案例之“成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案” 中，法院认为一般应按合同内容处理，根据合同内容属于行政协议的归入行政案件审判，但在合同效力认定方面，在采用行政协议效力判断标准的同时，可根据具体案件采用或参考合同法第五十二条之规定。
鉴于行政协议与民事合同效力的判断标准的不同，以及行政协议中存在行政优益权，讨论征收补偿协议中缺乏依据补偿条款的效力，需根据不同诉讼程序进行分析。
（一）在行政诉讼中的判断
在国家没有统一的行政法规范，且单行法很少涉及行政协议效力规范的情况下，征收补偿协议中缺乏依据条款的效力，一般按行政诉讼法第75条规定并结合行政法基本原则进行认定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第九十九条
对《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”作出了具体解释。该解释第（二）项“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”这一情形，主要指侵益性行政行为缺乏授权依据因而无效，即行政行为没有法律依据的情况下减损行政相对人权利或增加其义务的行政协议无效。该情形与“明显超出征收补偿安置法律法规、政策和补偿安置方案规定标准签订补偿协议”这一具体行政行为有一定区别。国家土地房屋征收补偿制度对行政主体和相对方均有约束力，补偿协议并非任意超出合法补偿安置规定标准都应为有效，这样会导致补偿安置方案形同虚设，破坏国家土地房屋征收补偿制度，不具有可操作性。主要补偿项目明显超出补偿安置方案规定标准而进行补偿，实际就是超出法律规定标准，或者没有法律依据。这归属于该司法解释所规定的第四种情形“其他重大且明显违法的情形”更为合理。关于行政协议这一特殊行政行为无效性的确认，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）第十二条
作了又专门解释——“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。
人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。因此，结合土地房屋征收补偿协议实际，认定行政补偿协议无效的标准一般有三项：一是行政征收补偿实施主体不具有行政主体资格，二是补偿协议约定内容没有依据，三是补偿协议符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定情形，或符合《中华人民共和国民法典》相关规定。当然，该三种情形均需达到“重大且明显违法”的程度。
经过多年依法行政的实践，目前各地政府发布征收决定、签订补偿协议的主体一般是适格的，而且实施主体有无行政主体资格易于判断。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定（或《中华人民共和国民法典》第一编第六章规定）认定行政协议无效，是按民事合同无效的认定标准兼顾行政征收补偿实际进行法律适用，后面另行论述。这里重点讨论第二种情形——没有法律依据情形下补偿协议或补偿条款无效问题。
根据《土地管理法》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，集体土地征收与国有土地上房屋征收，都是先依法制定并公布补偿安置方案，再按补偿安置方案据实核实人员、财产与补偿项目，按补偿安置方案规定标准签订补偿协议。所以，征收补偿协议的依据就是法律、符合法律规定的补偿政策以及补偿安置方案。如最高人民法院于2019年12月10日发布的10起行政协议案件典型案例之“徐某某诉安丘市人民政府房屋补偿安置协议案” 中，法院认为补偿协议约定补偿内容符合补偿政策与补偿安置方案，就是该补偿协议有依据。因此，补偿协议中的部分补偿条款不符合补偿政策与补偿安置方案，就是该条款无依据。
本文前述两个案例，均属于补偿协议中的部分补偿条款约定内容严重突破了补偿政策与补偿安置方案，因而没有法律依据，且对其他被征收人严重不公平，不当增加政府补偿支出，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。但是，征收实施部门以此为由主张补偿协议或补偿条款缺乏依据而无效，被征收人往往会以双方已经签订了征收补偿协议，根据信赖利益保护原则和诚实信用原则主张补偿协议或补偿条款有效，并要求政府履行协议，兑现补偿内容。
根据行政法学基本理论，信赖利益保护原则一般是指行政机关对其行为应守信用，个人或组织对行政行为的正当信赖应予以合理保护，使其免受不可预计的不利后果。该信赖的基础是行政机关的一定行为，包括作为、不作为以及承诺，一般不管该行为是否合法。同时，个人或组织的信赖是值得保护的正当信赖。因此，部分法院据此支持了被征收人的观点而认为补偿协议有效，判决征收实施部门继续履行协议。
笔者认为土地房屋在征收补偿中如何理解信赖利益保护原则的适用，还需要考虑以下因素：
一是征收实施部门的义务是否可以自己放弃。如前所述，根据法律、行政法规的规定，集体土地征收与国有土地上房屋征收，都是先制定并公布补偿安置方案，再按补偿安置方案核实人员、财产与补偿项目，签订补偿协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，征收实施部门负有按法律、行政法规和补偿安置方案签订补偿协议的行政义务，签订补偿协议是征收实施部门的行政目的，这也是政府依法行政、法无授权不可为的行政法原则所决定的。因此，依法履行职责、按规定方案签订征收补偿协议是政府的行政义务，在没有法律依据的情况下，政府不可以放弃该义务。否则该行为没有法律依据，且违法。
二是被征收人不隐瞒的提供真实资料、说明情况的义务是否具有强制性。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。诚实信用原则不仅是合同法中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当遵守的基本行为准则。被征收人如实提供资料、按法律、政策和方案规定签订补偿协议，这既是其诚实信用义务和守法义务，也是行政公平原则的要求。所以，被征收人违背诚实信用原则时，即丧失了要求法院保护其违背诚实信用原则而谋取的不具有合法性的权利。
三是被征收人基于已经签订的补偿协议的信赖，是否属于值得保护的正当信赖。根据法律规定，公平原则贯穿土地房屋征收补偿始终。如前所述，如果被征收人违背诚实信用原则，隐瞒真实情况，所签订的补偿协议的约定条款严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，因此谋取利益违反了公平原则与合法原则，不具有正当性。被征收人所要求保护的利益不具正当性，其所主张的信赖当然不属于值得保护的正当信赖。
因此，在被征收人违背诚实信用原则，其基于所签订的没有法律依据的补偿协议或补偿条款主张信赖利益保护，不属于信赖利益保护范畴，不应得到法律支持。
（二）在民事诉讼中的判断
民事诉讼中判断合同的合法性，其依据主要是《中华人民共和国合同法》第五十二条。该条规定，有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
但是对2021年1月1日《中华人民共和国民法典》生效后发生的民事行为，应按《中华人民共和国民法典》第一编第六章关于规定无效民事行为条款判断合同具体条款的法律效力。
民事审判中对该规定的理解和适用，既有最高人民法院的司法解释，也有指导案例、判例参考，这里不再赘述。需要注意的是，因为2015年5月1日以前签订的补偿协议而被法院纳入民事审判，但仍不改变补偿协议的行政协议性质，所以在适用合同法第五十二条规定认定合同或合同条款无效时，法院一般会考虑行政协议的具体特点，行政优益权、诚实信用原则、信赖利益保护原则等可能会对法官适用法律产生具体影响。同时，结合土地房屋征收补偿协议特点，以下两点理解需要注意：
一是该条第一项、第二项情形，需要征收实施部门提供证据予以证明，因此在征收工作实施中特别需要做好文书、表册、资料的规范设计、规范调查收集信息、资料和意愿、规范填写和规范保管。
二是该条第四项“损害社会公共利益”，难点在于证据和法官的理解。征收实施部门主张补偿协议或补偿条款无效，是因为该协议的履行将使被征收人明显超出政策、方案获得不当收益，势必增加政府的公共支出，侵犯整个征收项目的补偿安置秩序，损害社会公共利益，该补偿协议或补偿条款应为无效。但是，也有法院基于保护被征收人利益角度判决认为，增加补偿是双方自主协商结果，是双方真实意思表示因而有效。所以，这里有一个度的理解和把握问题，即是否达到了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”的程度。落实在诉讼中，就是证据是否充分，情节是否严重违法。
