切断供气管道才退额外收费是否损害公共利益

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案情:2015年,某市H房地产开发有限公司(下称H开发公司)开发建设了某小区一期工程(共14栋楼498户,其中一半以上为11层高楼)。同年,纪某等64户居民分别与H开发公司签订了商品房买卖合同。H开发公司在向包括纪某等64户业主在内的498户业主交付房屋时,委托某物业服务有限公司向每户业主额外收取了“天然气管道费”2500元。2016年10月,纪某等64户业主分别向法院起诉,请求判令H开发公司、物业公司连带返还各户“天然气管道费”2500元。

2016年11月,一审法院判决H开发公司返还纪某等64户业主每户不当得利款2500元。H开发公司不服,提出上诉。2017年4月,二审法院分别作出民事调解书,确认如下协议:(1)纪某等64户业主同意协助H开发公司实施入户切断天然气供气管道;(2)在H开发公司入户切断天然气供气管道行为结束的同时返还纪某等64户业主每户管道费2500元;(3)如业主拒绝协助H开发公司入户切断天然气供气管道,则H开发公司拒绝向该业主返还2500元管道费。之后,纪某等64户业主不服民事调解书向检察院申请监督。

评析:对于损害社会公共利益的发生法律效力的调解书,检察机关可以通过提出检察建议,或者提请上级院提出抗诉等方式进行监督,现行法律及司法解释均有明确规定。比如,民事诉讼法第208条规定,发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉;《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》规定,地方各级人民检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出再审检察建议,也可以提请上一级人民检察院抗诉;等等。但是,对于“损害社会公共利益”的含义尚无明确界定。在本案中,对于切断天然气供气管道才返款的行为是否属于“损害社会公共利益”、检察机关是否有权进行监督,存在不同意见。

对此,笔者认为,本案中“切断供气管道才退额外收费”是损害社会公共利益的行为,对于这种损害社会公共利益的调解案件,检察机关有权进行监督。具体理由如下:

首先,本案涉及“社会公共利益”。主要表现在:第一,权益主体的复合性。这是与单一个体相对而言的。有人把权益主体的不特定性作为公共利益的特征。但笔者认为,特定性与否都是相对的。尽管房屋及供气管线是特定的,但是,由于房屋买卖及户主继承等原因导致的住户变化又是相对不特定的,这就体现了权益主体的复合性。在这种情况下,以权益主体的特定与否作为判断公共利益的标准不合理。第二,权益内容属于人们基本生活需求的范畴。衣食住行是人的基本生活需要。就本案而言,开发公司采取切断供气管道的手段,严重影响相关业户生火做饭的基本生活权益,甚至殃及未起诉业主的正常生活利益,因此“切断供气管道才退额外收费”应受到法律的否定评价。第三,权益的共有性。这是相对于专有性而言的,某一民事主体的专有权益一般称不上公共利益,只有在某一地区或某一范围内涉及大多数人共同的权益才能称得上公共利益。就本案而言,开发公司多收天然气管道费涉及整个小区业主的权益;而开发公司“切断供气管道才退额外收费”并不仅仅影响已“调解”的业主,也可能会涉及整个供气管线上的其他业主。一旦“切断供气管道”,业主最终只能选择违规使用液化气,势必给公共安全造成隐患。本案虽然表面上涉及的是燃气管道费是否应当返还问题,但实际上涉及到开发公司“切断供气管道才退额外收费”的调解书是否损害社会公共利益问题,属于法律监督的范围。

其次,额外收取管道费属于不当得利。某市所在省物价局文件和上级市物价局文件均明确规定:“燃气、自来水、电力、电话、有线或光缆电视的安装工程费用,应计入商品房开发建设成本,不得在商品房销售价格以外向购房者另行收取。”H开发公司在房价之外另行收取天然气管道费明显违背了前述规定,侵犯了包括纪某在内的广大住户的合法权益,属于不当得利。

再次,调解内容损害社会公众利益。本案中,该小区一期工程的14栋楼中一半以上为11层高楼。根据《高层民用建筑设计防火规范》4.1.9条规定:“10层以上高层建筑内使用可燃气体作燃料时,应采用管道供气。”本案的燃气供应工程是小区一期工程的配套工程,涉案供气管道不单纯是为纪某等起诉的64户业主设计的,它担负着整个小区住户的供气任务。若按调解协议的约定,如果其他同样被收取了天然气管道费的其他业主也要主张权益,势必要切断整个小区的供气管道,这显然不利于保障相关业主合法权益。因此,涉案调解协议内容明显损害公共利益,是无效的。