自改革开放以来，我国土地管理制度经历了深刻的变革，特别是自2002年以来，我国逐步确立、完善了招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权制度，该制度被称为本世纪初的“土地革命”。实践中，存在各种名目的围绕取得国有土地使用权而签订的合同，如合作开发合同、土地预约合同、土地征地合同、土地费用补偿合同等，但实质上都包含款项支付主体即拟用地主体以特定价格取得土地使用权的意思表示。因此，在判断国有土地使用权出让合同法律效力前，应当厘清国有土地使用权出让合同的法律内涵，并以此对各类名目纷繁复杂合同的法律性质予以认定。
（一）何为国有土地使用权出让合同？
根据《城市房地产管理法》第八条、《国有土地出让转让暂行条例》第八条及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号，下称“《国有土地使用权合同司法解释》”）第一条的规定，土地使用权出让，是指国家作为出让方将国有土地使用权在一定年限内出让或让与受让方，受让方向国家支付土地使用权出让金的协议。
据此，国有土地使用权出让合同与国有土地使用权转让合同的区别在于，前者是土地使用权人原始取得土地使用权的合同，后者是土地使用权人再行将土地使用权予以转让的合同；国有土地使用权出让合同与国有土地使用权划拨出让合同的区别在于，前者是对国有土地使用权有偿的出让，且具有一定的使用期限；后者通常是无偿的出让，且没有使用期限。
（二）国有土地使用权出让合同的出让主体有哪些？
在名目纷繁复杂的各类土地使用权出让合同中，合同的签订主体不仅包括土地管理部门，还包括集体土地的土地所有权人、国有划拨用地的土地使用权人、村委会或居委会、经济开发区管委会、乡镇政府或县级政府、土地储备中心等，因此，有必要厘清国有土地使用权出让合同的适格出让主体，以及合同主体问题对合同效力的影响。
1、市、县人民政府的土地管理部门是合法的出让主体
《城市房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”
根据上述法律规定，并结合《国有土地使用权合同司法解释》第一条的规定，土地使用权出让的出让主体依法是市、县人民政府的土地管理部门，市、县人民政府的土地管理部门按照国家法律的授权和有批准权的人民政府批准授权，代表国家即土地的所有权人，出让国有土地使用权。换言之，除市、县人民政府土地管理部门外，其他主体不能成为国有土地使用权出让合同的签订主体。
2、市、县人民政府是否有权签署国有土地使用权出让合同？
尽管国有土地使用权出让的规范操作均是由市、县人民政府的土地管理部门负责签订国有土地使用权出让合同，但是，在实践中存在大量市、县人民政府作为出让方，与受让方签订的出让合同，对此，该等合同的出让主体是否适格？
我们倾向于认为，不应过于机械地解读上述法律规定，如果市、县人民政府作为出让方签署了土地使用权出让合同，并不会因此导致合同无效，理由如下：
一方面，土地管理部门既受上级土地管理部门的领导，同时，也是本级人民政府的职能机构，受本级人民政府的领导。
另一方面，根据上述《城市房地产管理法》第十二条的规定，以及《土地管理法》确立的土地总体规划分级审批制度的有关规定，各级人民政府是国有土地出让的审批机关，土地管理部门更多地是负责执行和具体实施。因此，作为土地管理部门的领导机关，以及国有土地出让实际审批机关的各级人民政府，是有权代表国家签署国有土地使用权出让合同的。
3、开发区管理委员会是否有权签署国有土地使用权出让合同？
《国有土地使用权合同司法解释》第二条明确规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定为无效。这是因为，开发区管理委员会不同于市、县人民政府的土地管理部门，也不属于一级人民政府，不是法定的出让主体，无权出让国有土地使用权。此种无权处分行为因为违反了土地出让的法律规定，故司法解释直接认定为无效。
但是，考虑到司法解释出台前，此种土地出让行为可能较多，故司法解释给予了效力补正的机会，即“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”
参照该司法解释，市、县人民政府及其下属土地管理部门以外其他主体签订的土地出让合同，即明确具有以特定价格取得土地使用权内容的合同，也应认定为无效合同。进一步而言，如果认定此类合同有效，受让人即有权依据合同要求取得土地使用权，不仅违反上述相关法律规定，而且因相关主体并非法定主体，有关协议的签订也未经过招拍挂等法定程序，存在损害国家利益的较大可能。
当然，需要进一步指出的是，市、县人民政府及其下属土地管理部门以外其他主体签订的各种类型的合同，除土地使用权出让内容外，如果还包括其他内容，如棚户区改造、征拆费用补偿、回迁房建设、后续合作开发等，该些内容可能会被认定为有效，此种处理亦符合《合同法》第五十六条的规定，即“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”。
（三）何为经营性土地出让合同？
根据《土地管理法》第四条的规定，土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条按照土地用途规定了不同用途的土地使用权的最高年限，分别为：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。
《招拍挂规定》第四条提出“经营性用地”概念，即“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”
《物权法》全面肯定了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，其在上述规定的基础上，将工业用地也明确为“经营性用地”。
不难看出，目前的法律规定仅是列举了一些典型的经营性用地，但由于法律规范并未明确界定“经营性”的内涵和外延，因此，在实践中可能会存在一定争议。对此，我们倾向于认为，“经营性用地”，既包括工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅建设用地，也包括用于经营用途的文化、体育、综合用地等建设用地；除建设用地外，经营性用地还包括用于经营性用途的农用地，如用于经营的林地、草地、养殖水面等。
