1. ABO模式理清了政府与企业之间的关系，实现政企分开、政事分开。政府实现身份的转变，由产品的“提供者”转变为通过市场化的竞争，选择市场的主体，并将自己变成“监管者”，减少了政府对微观事务的直接参与，政府履行规则制定、 绩效考核等职责工作，有助于深化投融资体制改革，充分发挥市场机制作用，提高公共管理的效率与质量，同时支付企业授权经营服务费，以满足提供全产业链服务的资金需求。

政府授权的单位具有双重身份，在后期的操作中，被授权单位既是“业主”又是“受托经营人”。其对授权资产的经营靠《授权经营协议书》进行约束，同时政府履行规则制定、绩效考核等职责工作，对这个协议书考核它的经营绩效。将原来直接交给地方国企操作且未划清界限的老模式变成参考特许经营而设定的“授权经营”ABO模式。

2. 体现政府务实的态度。“专业的事交给专业的人去办”，像北京京投公司，长期经营当地的公共资产，熟悉情况，具有较高的专业管理能力和经营水平，政府选择交给其去建设、经营和管理，能够更加有效的降低运行成本，更好的提高公共服务水平。

3. 是 PPP 模式和政府购买服务模式的有益补充，随着财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预［2017］87 号文的下发，在负面清单目录中的项目尤其是公共基础设施明确不能使用政府购买服务模式，采用 PPP 模式也受财政 10％支出限额的限制。ABO 的出现能够较大程度地解决前两者模式的某些弊端。

四、ABO模式合规性探讨

（一）未通过竞争性程序确定社会资本方的，存在程序性法律瑕疵。

1.ABO模式属于政府采购行为，受《采购法》或《招投标法》的规制。

ABO 项目属于政府采购行为根据《政府采购法》第 2 条 、《政府采购法实施条例》第 2条以及《必须招标的工程项目规定》第2条等规定，主要从项目资金来源判定是否属于政府采购活动。结合ABO模式的资金来源（本级财政资金 + 上级补助 + 银行贷款）、项目回款资金来源（运营维护期，每年按时支付一定的服务费用）来看，ABO 项目使用了财政性资金。同时，从 ABO 项目合作内容上看，是由社会资本方向政府方就基础设施和公共服务项目提供投资、建设、养护等整体服务，区别于企业与企业之间合作、区别于商业经营性项目合作等。因此，ABO项目属于政府采购行为。

从项目实践操作来看，有的ABO 项目是通过采购程序确定项目业主的，有的是径行以政府授权方式确定项目业主，是否通过竞争性程序授权项目业主并无统一做法。基于 ABO 项目属于政府采购行为且政府方的采购需求包含了“工程”和“服务”的前提，根据 《政府采购法》第 26 条、《政府采购法实施条例》 第 23 条等规定，确定供应商（即 ABO 模式 项下的项目业主或社会资本方）时应当通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等法定采购方式，系国家法律作出的强制性要求，意在保障政府采购活动的公开、公平和公正，最大限度地提高财政资金的使用效率。

2.如未通过竞争性程序确定社会资本方的，存在因程序不合法、不合规而导致授权协议可能面临无效的风险、政府方及其工作人员可能面临行政处分的风险，以及给供应商造成损失可能面临的赔偿责任和项目融资不能的衍生风险等。【2】

地方政府通过授权方式，授权属地国企成为项目业主。地方政府与属地国企的授权关系可以通过协议或其他法律文件的方式予以明确。

实际上，地方政府是否可以直接授权属地国企作为项目建设单位，一直是业界探讨的焦点。从政策方面看，ABO模式下的直接授权行为与当前的政策要求并不矛盾，且能够找到相关文件支撑；从效率方面看，地方国企基于在特定行业领域深耕多年的经验和对地方实际情况的了解，往往更能有效推动项目实施；从案例方面看，大部分ABO项目均采用直接授权的方式。

当然，为了避免触碰地方债务防控的政策红线，一些必要的交易结构设计和风险规避动作是需要地方政府与属地国企准备的。由于ABO模式没有针对性法律法规进行规范，地方政府在采用ABO模式的时候，需要综合判断潜在风险，通过完善程序，确保不触碰现有文件红线。比如在隐性债务认定方面，通过区域内增量财政收入百分比作为政府支出义务的上限，同时按效付费，切实以绩效作为付费依据。

（二）存在政府方变相融资举债，增加政府性债务的风险。

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 ［2014］43号）规定剥离了企业的政府融资功能，并且明确规定地方政府举债融资机制仅限于以政府债券形式举债、PPP（即政府和社会资本合作），以及在依法担保的范围内规范的或有债务。

《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预［2016］175 号）规定：“除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”

财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预［2017］50号）规定：“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。

以上均明确限定了地方政府融资举债的方式和途径，ABO模式均不属于当前政策允许的任一政府融资举债的方式或途径，具有被认定为违规举债的风险。

并且，ABO模式项下，虽授权社会资本方履行项目业主职责，但实际上却发挥着筹集项目建设资金的融资功能。政府方除建设期补贴外，在运营维护期也需逐年支付服务费，而非先有预算再采购或者事前经财政承受能力评估且事后列入预算管理，对于政府方的支出责任无法有效预期和控制，存在形成政府方隐性债务的可能性。

（三）存在年限与现行法规政策规定的内容之间的矛盾

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）中规定，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务。

ABO的具体采购类型归属，应从属于ABO协议中规定的采购内容。协议中规定的采购内容是服务，即属于政府购买服务；协议中规定的采购内容是工程，即属于政府采购工程。

按照3月1日生效的《政府购买服务管理办法》，政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目，以及融资行为，是不能纳入政府购买服务项目范围的。

ABO模式的项目如果包括工程建设和服务打包的问题，就不能直接通过包括购买服务的方式采购。也可以这样理解：非经营性项目收益低的项目，可以合规授权ABO模式，但属于国有公司社会投资，市场运营，后段经营政府不能违规购买买单。

即使比照PPP将ABO认为是一种特殊的政府购买服务，因授权经营服务费的支出年限可能会超过三年，似乎都与财预（2017）87号文、《政府购买服务管理办法》（征求意见稿）等法规政策有矛盾，在无更明确的法规政策出台前，尤其在支出年限超过三年的情况下，其合规性难以得到支撑。

（四）从法律关系的性质上来看，无论是“委托代理“或是“授权经营“，ABO模式并不存在明显的法律障碍；其障碍主要是授权经营服务费支出的性质、年限与现行法规政策规定的内容之间的矛盾。