律师观点分析

原告李XX诉被告郑州市人民政府撤销征收土地通告一案，于2020年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月23日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，经各方当事人同意，于2020年4月27日通过网络“云庭”系统公开开庭审理了本案。原告李XX及其委托代理人冷XX，被告郑州市人民政府的委托代理人江X、岳XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2018年3月26日，被告郑州市人民政府发布郑XX〔2018〕14号《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（以下简称《通告》）。该《通告》称，2018年3月2日《河南省人民政府关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）批准郑州市征收集体土地52.9504公顷，依照《中华人民共和国土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定，将经批准的征收土地方案主要内容和有关事项进行通告。其中，征收土地范围为：1.豫兴XX以西、南四环以北；2.希望路以北、宜和XX以西。被征收土地涉及村及面积：1.管城回族区XX：……2.管城回族区南曹XX：小湖村8.1667公顷。
原告诉称：原告所有的房屋坐落于管城回族区南曹XX宜和XX区域。上世纪九十年代，南曹乡人民政府为发展经济在此地开发建设，原告从小湖村村委会购得宜和XX商品建设用地用于建房并进行商业经营。2019年12月20日小湖村村民委员会发布通知，因小湖村合村并城建设项目的需要要求原告搬迁。在该通知发布之前，原告对小湖村合村并城建设项目并不知情。原告通过信息公开得到被告于2018年5月26日作出的郑XX〔2018〕14号《通告》和郑州市国土资源局〔2018〕第532号征收土地补偿安置方案。征地内容为：“征收地块：希望路以北、宜和XX以西、祥瑞路以东、梦想路以南，征收面积：8.1667公顷，征地补偿费用：补偿安置费用1200.5049万元，社保费用88.9354万元，附着物补偿费用1144.8155万元。”而原告的房屋位于宜和XX以西在第十二批次征收范围内。原告认为，被告作出的《郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地通告》未依法定程序进行，故应当予以撤销。另《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，《征用土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告”。被告在实施征收土地的过程中，国土资源部门应就拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径以《征地告知书》告知被征地的农村集体经济组织和农户，并依法张贴和送达，国土部门应当据实填写《征地结果调查确认表》，农户及地上附着物及产权人应对调查结果进行确认。被征地集体经济组织和农户对补偿标准和安置途径提出申请听证的，应组织征地听证。组织报送材料有“一书四方案”和上述相关文件，失地农民签署的知情确认材料。征地批准后政府应在乡政府所在地公告，公告期满，土地行政主管部门拟定征地补偿、安置补偿方案，补偿安置拟订前应组织听证。但是被告并未依照上述法定程序进行，征地批准和组织实施行为均不符合法律规定。因此被告作出的郑XX〔2018〕14号《通告》程序违法，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条的规定，依法提起诉讼。请求：1.撤销被告作出的郑XX〔2018〕14号《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告当庭补充称：被告所作《通告》内容与省政府批复的内容不一致，其中关于被征地农民生活水平不降低的规定，被告没有予以明确，并且被告对原告没有进行补偿；关于征地的红线图，在《通告》中没有予以明确，无法证明《通告》中的征地范围与省政府批复的征地范围一致。
被告答辩称：一、原告起诉超过诉讼时效的法律规定，应依法驳回原告诉讼请求。关于原告申请撤销被告作出的《通告》，被告按照2018年3月2日河南省人民政府豫政土〔2018〕332号文件，于2018年3月26日依法作出《通告》，并于当日张贴在郑州市管城回族区南曹XX小湖村村民委员会公共张贴栏进行公告，有当时的张贴照片和现场村委会人员及群众现场观看阅读情况照片为证。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定，起诉期限自被征迁人知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。无论原告适用六个月还是一年的期限，均超过法律规定的诉讼时效，应依法驳回起诉。
二、原告起诉中事实与理由部分事实并不符合实际情况。原告诉称所有的房屋坐落于管城回族区南曹XX宜和XX区域，并未取得所有权，更非开发建设商业用地，在被告作出《通告》前土地仍为集体土地性质。其建房的行为也未经过规划和建设部门许可，原告进行所谓的商业经营仅是单方民事行为。
三、被告作出的《通告》，征地报批程序合法有效，保障了申请人依法享有的知情权、确认权及听证权，适用法律正确。1.2017年09月22日，郑州市管城回族区人民政府委托郑州市国土资源调查测绘院对拟征地块的权属、地类、面积等进行了实地勘测，出具了《土地勘测定界技术报告书》。2017年9月，郑州市管城回族区国土资源局在南曹乡小湖村合村并城XX就拟征收南曹乡小湖村集体土地的权属、地类、数量、补偿标准等召开会议，相关人员及农户代表签字确认《签到表》。2017年9月30日，郑州市国土资源局就拟征土地的用途、范围、地类及面积、征地补偿标准、安置途径，向小湖村下发了《征地告知书》（郑国土资征告字〔2017〕50号），并在南曹乡小湖村合村并城指挥部张贴公告；2017年10月9日郑州市管城回族区国土资源局南曹国土资源所、郑州市管城回族区南曹XX人民政府、郑州市管城回族区南曹XX小湖村村民委员会及农户代表四方签字、盖章做出了《征地调查结果确认表》；2017年10月10日，郑州市国土资源局就拟定的征收土地方案向郑州市管城回族区南曹XX小湖村村民委员会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2017〕第135号）；受送达单位予以签收并且在规定的期限内未提出听证申请，视为放弃听证；2017年10月19日，郑州市国土资源局出具了《征地听证情况说明》；2017年12月28日，郑州市人民政府作出了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的审查意见》（郑政土〔2017〕590号），同日郑州市人民政府向河南省人民政府上报《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的请示》（郑政土〔2017〕563号）；2018年3月7日，河南省人民政府作出了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。2.依据河南省人民政府的批复，郑州市人民政府依法作出了郑XX〔2018〕14号《通告》。并于2018年3月26日张贴在郑州市管城回族区南曹XX小湖村村民委员会公共张贴栏进行公告，有当时的张贴照片和现场村委会人员及群众现场观看阅读情况照片为证。2018年5月，郑州市管城回族区国土资源局、郑州市管城回族区南曹国土资源所、郑州市管城回族区南曹XX人民政府、郑州市管城回族区南曹XX小湖村村民委员会及农户代表四方就该村集体土地征收补偿事宜召开了会议，参会人员签有《签到表》；2018年5月29日郑州市国土资源局制定了《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文〔2018〕532号）；2018年5月31日，郑州市国土资源局作出了《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕51号），于2018年6月4日张贴在郑州市管城回族区南曹XX小湖村村民委员会办公院内进行公告，有当时的张贴照片和现场村委会人员及群众现场观看阅读情况照片为证；2018年6月19日郑州市国土资源局就拟定的征收土地补偿安置方案向郑州市管城回族区南曹XX小湖村村民委员会送达了《听证告知书》（郑国土资听告字〔2018〕第164号），受送达单位及农户代表予以签收，并且在规定的期限内未提出听证申请，视为放弃听证；2018年6月26日郑州市国土资源局出具了《征地听证情况说明》；2018年6月27日郑州市国土资源局《关于申请批准征地补偿安置方案的请示》（郑国土资文〔2018〕第643号）上报郑州市人民政府，于2018年7月2日市政府批准同意。
四、征地补偿和附着物款项均已补偿到位。2018年7月10日，受郑州市管城回族区人民政府、郑州市管城回族区土地储备中心委托,南曹乡人民政府与小湖村村民委员会正式签订了《土地征收补偿协议书》就土地补偿各项费用进行了确定，2018年7月19日各项补偿款共计2345.3204万元，全部支付小湖村，该村开具了相关票据；2019年8月16日小湖村向郑州市管城回族区自然资源局出具了《补偿到位证明》；2019年8月22日郑州市管城回族区自然资源局出具了《完成征收证明》。
被告当庭补充答辩称：关于本案诉讼的郑州市人民政府依法发布公告的行为，仅仅是对征收土地方案中已获审批的事项在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为,况且也是按照省人民政府的行政批复进行的公告行为，对被征收人即本案中原告的权利、义务并不产生实际影响，对被征收人权利、义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续的相关征收土地行为。因此，该征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为。另外，一般情况下，该公告行为相当于告知，即将该行政行为的内容告知当事人，只是公告的范围涉及一般较广。行政机关只是将上级作出的行为告知不特定人，是行政行为的一个程序，不是一个独立的行政行为，不具有可诉性。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，人民法院应当不予立案，已经立案的，应当驳回起诉。本案原告所诉郑XX〔2018〕14号《通告》，经本院查明，其通告的征收土地位置中的“希望路以北、宜和XX以西”，涉及管城回族区南曹XX小湖村集体土地8.1667公顷，这与《河南省人民政府关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》（豫政土〔2018〕332号）批复同意郑州市人民政府征收的管城回族区南曹XX小湖村集体土地8.1667公顷（详细载明于该批复的附件征收土地明细表中）是一致的。原告怀疑被诉被告《通告》的征收范围与河南省人民政府豫政土〔2018〕332号批复批准的征地范围不一致，但原告并未提供任何证据；经本院责令，被告向本院提交了其报请河南省人民政府审批征收土地方案时的土地测绘成果图以及组织实施征地时的宗地图，能够证明被诉《通告》公布的征收范围与河南省人民政府豫政土〔2018〕332号批复批准郑州市人民政府征收的土地范围一致。故被诉《通告》仅是对河南省人民政府豫政土〔2018〕332号批复内容的公布，本身并不直接为原告设定具体权利义务，也不对其权利义务产生直接影响，因此不属于对原告合法权益产生实际影响的可诉行政行为，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定如下：
驳回原告李XX的起诉。
案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。