核心答案：政府拖欠工程款纠纷中，价款结算争议是最大障碍。解决路径分三步走：优先依据合同约定结算，合同约定不明时申请司法鉴定确定工程价款，法院判决明确债权后申请纳入地方化债政策统筹清偿。司法鉴定不仅是确定争议价款的必要手段，也是防止国有资产流失的程序保障；经司法鉴定确定的债权，是政府履行化债政策的前置条件。
一、问题的现实背景
近年来，政府投资项目工程款拖欠问题日益突出。一方面，2025年最高人民法院组织各级法院大力推进清理政府机关、事业单位拖欠中小企业账款工作，结案9166件，执行到位311.42亿元；另一方面，地方政府正在实施大规模化债行动，中央安排地方政府在2024年至2028年五年时间共发行10万亿元地方政府债券，用于置换存量隐性债务。对于建筑企业而言，关键在于如何让手中的政府工程欠款合法合规地进入化债通道，实现清偿。为此，本文系统梳理政府拖欠工程款从结算依据到司法鉴定再到化债清偿的完整法律路径。
二、第一步：结算依据如何明确
（一）合同约定明确是首选路径
政府投资项目合同中常见“以审计结论作为结算依据”的条款。对此，基本原则是：有约定从约定。如果施工合同明确约定以政府审计结论作为结算依据，应当尊重当事人意思自治，按合同约定处理。
但这一规则在实践中面临重大障碍——审计久拖不决。施工合同约定以政府审计结论作为结算依据的，人民法院不应当以政府未出具审计结论为由驳回承包人的起诉。最高人民法院明确：发包人因审计程序长期拖欠支付工程款的，法院应当保障施工人利益，承包人可以通过法律途径维护自身权益。此外，2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》第十二条特别规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外。
（二）合同约定不清或无法执行时怎么办
情形一：约定以审计为准但发包人长期拖延审计。 如果发包人无正当理由长期不启动审计程序或出具审计结论，承包人可以申请司法鉴定来确定工程造价。司法实践中，当行政审计或财政评审部门表示无法审计或无正当理由长期未出具结论的，审判者倾向于通过司法鉴定明确工程造价。法院通过区分“付款条件”与“付款期限”，明确发包人怠于启动审计程序长达数年，构成对付款条件成就的不正当阻止，应视为付款条件已成就。
情形二：合同中没有约定或约定不明。 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十九条规定，当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议的，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。但如果没有达成结算协议，且合同中关于结算的约定不够明确，法院通常会启动司法鉴定来确定工程造价。
情形三：固定价合同。 《建工司法解释（一）》第二十八条规定，当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，人民法院不予支持。这意味着，如果合同是固定总价且无设计变更或超范围施工，一般不需要通过鉴定确定价款。
三、第二步：合同约定不清，司法鉴定是必经之路
（一）为什么必须有司法鉴定
政府投资项目的财政审计属于行政机关对国家财政资金使用情况的内部监督，其结论不能当然约束作为平等民事主体的承包人。但是在民事诉讼中，如果双方对工程价款存在争议，法院不能仅凭发包人单方提交的审计资料来确定工程总价款，必须根据法律规定对相应主张提供证据加以证明。司法鉴定由法院委托具有资质的鉴定机构进行，程序公开透明，其结果能够充分反映工程量与工程造价的客观真实情况，为法院判决和后续政府化债提供了合法、合规、可操作的债务清偿依据。
（二）司法鉴定在实践中如何启动
当审计部门未在合理期限内启动审计程序或者出具审计结论的，人民法院应当依法准许当事人的鉴定申请。承包人在诉讼中可以申请司法鉴定，人民法院经审查符合条件后，将委托具有资质的鉴定机构对工程造价进行专业评估。
（三）司法鉴定与审计的关系
关于司法鉴定与审计的关系，最高人民法院在典型案例中明确：法院按照法定程序委托鉴定机构，通过专业的审查方式，确定工程结算款，其真实性、合理性并不与关于审计的约定本质相悖，效果与审计基本等同，无需再行审计。这就是说，一旦法院通过司法鉴定明确了工程价款，就不必再等待政府审计结果，这既保障了承包人的合法权益，又提高了纠纷解决的效率。
（四）防止国有资产流失的根本措施
政府投资项目直接关系到国家财政资金的安全使用，结算真实性事关重大公共利益。以政府审计结果作为结算依据，存在发包人利用审计程序拖延结算的风险。相比之下，司法鉴定由法院指定具备专业资质的第三方机构独立进行，工程范围清晰、工程量数据详实、计价依据充分，鉴定结论客观公正，能够有效防止虚构工程量或冒领工程款的情况发生，从根本上保障国有财政资金的安全。
对施工企业而言，如果合同约定审计但发包人长期不启动审计程序，务必在诉讼中主动申请司法鉴定，以获得客观、准确的工程价款认定，从而推进工程尾款的清收工作；对政府而言，司法鉴定结论为化解历史遗留的工程欠款问题提供了公正客观的依据，有利于在化债过程中合理确定清偿金额，避免国有资产流失或超额清偿。
四、第三步：法院判决后，如何对接化债政策
（一）化债政策的基本框架
中央安排地方政府在2024年至2028年五年时间共发行10万亿元地方政府债券，置换10万亿元存量隐性债务，地方靠自身努力筹集财力在五年间化解2.3万亿元存量隐性债务。2026年是“十五五”开局之年，也是地方政府隐性债务化解、融资平台转型、清理拖欠企业账款的攻坚之年。目前地方政府化债已进入“下半场”，未来政策会进一步加力解决拖欠企业账款、化解融资平台经营性债务风险等问题，确保在2028年如期完成化债任务。
（二）司法鉴定在前、政府化债在后：逻辑不能颠倒
司法鉴定与政府化债之间存在明确的先后顺序：司法鉴定确定债权是化债的前提，化债是司法判决后的执行保障。必须在法院判决明确欠款金额后，该债权才能被纳入政府化债范围；不能先走化债再确定金额，否则会有国有资产流失之嫌。
如果合同约定的审计程序长期无法推进，施工企业首先应当通过诉讼途径维权，启动司法鉴定确定工程价款，待法院判决后，再对接化债政策实现清偿。
（三）施工企业如何对接化债政策
1. 申请执行是首要选择。 司法判决后企业获得具有强制执行力的法律文书，政府作为败诉方负有履行义务。如果政府不主动履行，企业可申请法院强制执行。实践中已有成功案例：某镇政府被判支付企业工程款及利息200余万元，经法院强制执行，通过提级执行、和解等方式，最终全部执行到位。
2. 申请纳入化债政策统筹清偿。 对于政府确实无力一次性清偿的，企业可积极与地方政府协调，申请将判决确认的工程款纳入地方政府存量隐性债务化解范围，争取通过中央置换债券等方式分期清偿。
3. 利用府院联动机制。 多地已建立法院与政府部门的执行联动协作机制，法院执行部门可以通过与政府债务化解工作专班的沟通协调，推动涉案工程款纳入化债计划统筹解决。
4. 积极申报欠款信息。 各地政府正在推进债务化解和清理拖欠企业账款工作，明确要细化工作举措，分类推进问题化解，科学制定“一债一策”，明确化解时限、责任人和推进路径，加快拖欠账款支付进度。施工企业应当密切关注地方政府的清欠工作动态，及时将经判决确认的工程款债权信息向相关部门申报，争取纳入优先清偿范围。
五、给施工企业的实务建议
- 签订合同时，尽量避免单一的“以审计结论为准”条款。 可争取约定：审计结论与合同约定不符时，以合同约定为准；或约定审计期限，超期则可申请司法鉴定。
- 施工过程中，做好工程量签证和证据保全。 政府投资项目更换负责人频繁，过程证据是日后维权的根本。尤其要注意工程变更洽商单、现场签证、隐蔽工程验收记录等关键文件的签章完整性。
- 审计久拖不决，及时提起诉讼。 不要被动等待审计结果。发包人无正当理由长期拖延审计的，应当及时通过诉讼启动司法鉴定程序。
- 积极利用司法鉴定。 在诉讼中主动申请司法鉴定，由法院委托具有资质的鉴定机构确定工程造价，是破解审计僵局、明确债权的最有效途径。
- 经判决确认的债权，及时对接化债政策。 获得生效判决后，主动与地方政府对接，申请将工程欠款纳入存量隐性债务化解范围，利用政策红利实现清偿。
（本文完）
注：本文依据《民法典》、最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》、《建工司法解释（二）（征求意见稿）》、中央及地方政府化债相关政策文件及相关司法裁判规则撰写，石长新律师结合一级建造师、一级造价师执业经验补充实务视角。具体案件请结合证据咨询专业律师
