与原承租人共同居住、没有其他住房的家庭成员居住权的保护
关智慧律师
昨天（2021年6月1日）谈了北京市直管公房承租人变更中“共同居住两年以上”的规定不能机械适用的问题，随即有网友提出除了共同居住两年以上的规定不能机械适用，申请变更直管公房承租人的其他条件是不是也同样不能机械适用。这个问题问的很好。
事实上，在我搜集的案例中，确有类似的案例，提示公房管理部门在处理直管公房承租人变更问题应当充分考虑历史因素和现实情况，不能简单机械适用《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定的其他条件，如同一户籍、直系近亲属、完全行为能力等，其初衷则是根据社会主义核心价值观及公房管理的原则和精神，保护与原承租人共同居住、没有其他住房的家庭成员的承租权或居住权。这里我还是通过具体的案例进行说明。
案例一：西城区藕芽胡同X号房屋为什刹海管理所管理的直管公房，原承租人为王强。王强于2019年2月去世。王强的母亲张颖户籍在涉案房屋中。王强的配偶张虹，户籍不在涉案房屋中（在西城其他地方）。2019年4月，张颖向什刹海管理所提交《公房承租人变更申请书》及相关材料，要求承租涉案房屋。什刹海管理所收到申请后，进行了调查核实，认定涉案房屋实际居住人是张虹，张虹在他处没有住房。什刹海管理所于2019年6月作出答复，称：涉案房屋的实际居住人是王强的配偶张虹，张虹在他处没有住房。结合你家实际情况，若你与张虹能够达成一致意见或张虹在本市他处有住房，我单位可以为你办理更名手续。
张颖不服该答复，向北京市四中院提起诉讼，请求撤销西城区政府作出的答复。
四中院经审理认为，虽然张虹户籍不在涉案房屋，不符合《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定的其他家庭成员的条件，但考虑到根据公房管理的原则和精神，变更承租人时需征求其他家庭成员对变更承租人的意见，系保护与公有住宅原承租人形成共居关系且在外无其他住房的家庭成员的居住权和承租权。同时，政府直管公有住宅带有福利性质，是实现公民最基本的居住权利的有力保障，在维持社会和谐稳定方面发挥着重要作用。张虹与原承租人生前一直在涉案房屋长期居住，且在本市亦无其他住房，若将其排除在需征求对变更承租人意见的其他家庭成员之外，无疑将直接影响张虹的在涉案房屋继续居住的权利。涉案房屋变更承租人后，如新的房屋承租人主张张虹腾空住房，则张虹在涉案房屋正常居住的权利将失去有效保障，可能面临无家可归的境遇。此种状况不仅违背公房管理的原则和精神，亦与社会主义核心价值观相悖，不利于维持社会和谐与稳定。故什刹海管理所在被诉答复中告知张颖若与张虹能够达成一致意见或张虹在本市他处有住房，可以为张颖办理更名手续，实质上避免了张虹可能面临的无家可归境遇的出现，保障了张虹在涉案房屋继续居住的权利。作为对社会和谐具有引领作用的司法裁判，应对弘扬社会正能量发挥积极向上的引领效果，而并非拘泥于公有房屋管理相关依据限定的某一具体条件。
且居住权属于公民的基本权利，相较于维护张颖承租涉案房屋的权利，张虹在涉案房屋继续居住的权利更应当优先予以保障，这样更能体现《中华人民共和国行政诉讼法》对于公民基本权利的保护，更能够体现良法对于社会和谐稳定发展核心要义的保障与促进。
综上，四中院认为被诉答复以人为本作为出发点，充分考虑了张虹在涉案房屋继续居住的权利，答复内容并不违背公房管理的原则和精神，应予支持，于是作出（2019）京04行初993号行政判决，判决驳回张颖的诉讼请求。
张颖不服一审判决，提起上诉。北京市高院经审理认为，张虹系涉案公房原承租人王强的配偶，虽然其户籍不在涉案公房处，不符合《北京市公有住宅租赁合同》（2000年版）第七条中规定的户籍条件，但其一直在现场居住，在外亦无住房，在此情况下，如径行变更公房承租人，则其有可能面临无处居住的不利境地。故什刹海房管所据此未变更涉案公房承租人，并告知张颖其与张虹能够达成一致意见或张虹在本市他处有住房可为其办理更名手续并无不当。最后，北京市高院作出（2019）京行终10031号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。
本案中，公房管理单位和法院都没有拘泥于《北京市公有住宅租赁合同》（2000年版）第七条中规定的户籍条件，而是根据公房管理的原则和精神，从保障原承租人配偶的居住权的角度，作出处理，可谓妥当。
案例二：张秀荣的户籍地位于天津市武清区。张秀荣与马惠忠于1959年结婚，婚后二人居住于北京市西城区（原宣武区）杨梅竹斜街×号北京宣房房屋经营公司管理的直管公房中。马惠忠是涉案房屋的承租人。2008年2月，马惠忠去世，张秀荣在涉案房屋中居住至今，并一直按时支付租金。
2016年，张秀荣向西城区法院起诉北京宣房房屋经营公司，要求确认对涉案直管公房享有居住权。西城区法院经审理认为，享有一个固定的居所，是公民正常生活的基本条件。本案原告张秀荣与原承租人系夫妻，属于主要家庭成员，目前无其他房产。由于原告的户籍不在本市，因此在原承租人马惠忠去世后，原告不能直接租住该房屋，但并不影响原告作为原承租人的妻子在此房继续居住生活的权利。西城区法院于2016年9月作出（2016）京0102民初16033号民事判决，判决在原承租人马惠忠去世后，张秀荣继续享有位于北京市西城区杨梅竹斜街×号房屋的居住使用权。
案例三：祁永亮与王秀贞为夫妻。祁哲瑜系二人之孙。祁荣起是祁哲瑜的叔叔。王金书是祁荣起的妻子。东城区X号房屋是北京市东城区房屋土地经营管理二中心前门分中心管理的直管公房，原承租人为祁永亮。祁永亮于1986年去世。2000年6月，涉诉房屋承租人由祁永亮变更为祁荣起。祁哲瑜自1980年出生后开始在涉诉房屋内居住。1990年5月，祁哲瑜的户籍迁入涉案公房。
2017年8月，原告祁哲瑜向东城区法院起诉叔叔祁荣起和婶子王金书，要求确认对涉案直管公房享有居住权。案件审理过程中，祁荣起被另案判决宣告为无民事行为能力人。
东城区法院经审理认为，祁哲瑜自出生起就在涉诉房屋内居住，且祁哲瑜的户籍在涉诉房屋内，故祁哲瑜请求确认对涉诉房屋有权居住使用，本院予以支持。东城区法院于2017年12月作出（2017）京0101民初15935号民事判决，判决确认原告祁哲瑜对北京市东城区X号房屋有权居住使用。
案例二和案例三都是与原承租人共同居住、没有其他住房的家庭成员因某种原因（非北京户籍或已经变更他人为新承租人）无法继续承租公房的情况下，法院以确认居住权的形式保障其居住权益的案例。这类案例（此外还有（2018）京0101民初6193号、（2018）京0101民初945号）应当引起我们特别的注意。对很多与原承租人共同居住、没有其他住房的家庭成员，在确定不可能变更为承租人的人来说，争取拿到一份法院确认居住权的判决或许也是一个维护自己合法权益的不错的选择。
案例四：涉案房屋为北京宣房房屋经营有限公司四分公司管理的直管公房，原承租人为邵桂荣。邵桂荣于2016年5月去世。邵化勇是邵桂荣的弟弟，户籍于2005年8月迁入涉案房屋内。2018年10月，邵化勇向宣房四分公司提出房屋承租人变更申请。宣房四分公司于2018年12月作出答复，称您与原承租人非直系亲属，所以我分公司不能为您办理更名手续。
邵化勇不服该答复，向北京市四中院提起诉讼。北京市四中院经审理认为，被告认可只有邵化勇一人户籍在涉案房屋内，不予变更的主要理由是邵化勇与原承租人非直系亲属。而从邵化勇提交的现有证据看，邵化勇符合《北京市公有住宅租赁合同》第七条中规定的条件，西城区政府亦无相反证据证明邵化勇不符合上述条件，仅以“新的承租人原则上须为原承租人的直系亲属”为由不予变更，系认定事实不清，主要证据不足。于是，四中院作出（2019）京04行初380号行政判决，判决撤销北京宣房房屋经营有限公司四分公司作出的答复，责令西城区政府针对邵化勇的公房承租人变更申请重新作出处理。
西城区政府不服，提出上诉。北京市高院经审理认为，被诉答复以邵化勇与原承租人非直系亲属为由拒绝为邵化勇办理更名手续，系认定事实不清，主要证据不足，未充分考虑其家庭成员的特殊情况。公房管理是我国经济社会发展和房屋管理体制变革的产物，具有一定的社会福利和保障性质，处理公房承租问题应当充分考虑历史因素和现实情况。在仅有原则性规定的情况下，公房管理机关应当准确理解相关政策和规定的内在精神，基于合理保护共同居住人的居住权益和生存利益的原则，结合现实个别情况作出妥当处理。综上，北京市高院作出（2019）京行终5674号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。
案例五：北京市东城区X条X号房屋是北京市东城区房屋土地经营管理二中心永外分中心（以下简称“永外分中心”）管理的直管公房。刘某是该房屋的承租人。刘某和丈夫李某1979年收养原告李悦为养女，并将其抚养成人。2008年10月23日刘某去世，后李某与李悦因生活琐事常发生矛盾。2008年11月，李某起诉要求解除与李悦的收养关系。法院判决解除李某与李悦的收养关系。
2015年3月李某去世。2017年，李悦申请变更承租人，永外分中心于2017年12月作出答复，称根据北京市房屋土地管理局关于对《北京市公有住宅租赁合同》中部分条款及有关问题的说明，新的承租人原则上为原承租人直系亲属。根据法院解除收养关系的判决，您已不是原承租人家庭成员，也非原承租人其他家庭成员，不具备申请承租人变更的主体资格，对您的公房承租人变更申请不予变更。
李悦不服答复，向北京市四中院提起诉讼。四中院经审理认为，政府对公房的管理不仅要基于承租人对公有房屋居住使用的现实需要，还需综合房屋的历史利用状况考量更趋合理。本案中，考虑原告自小被原承租人夫妻收养，2008年原承租人去世，次年原告与其养父通过诉讼方式解除收养关系。对原告是否满足原承租人“家庭成员”条件的审查应结合《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定适当放宽，以保障其相应权利。故被诉答复以原告非原承租人家庭成员为由对其公房承租人变更申请不予变更失当，该答复应予撤销。综上，四中院作出（2017）京04行初1515号行政判决，判决撤销被告2017年12月作出的答复，责令被告重新作出行政行为。
案例四和案例五中，法官为保障特定人员的居住权益，提示公房管理部门应当充分考虑历史因素和现实情况，综合房屋的历史利用状况，对《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定的家庭成员的认定不宜卡得太严，而应当适当放宽。
案例六：西城区X号院诉争公房为北京宣房房屋经营公司一分部（以下简称“一分部”）管理的直管公房，原承租人为高某乙。高某乙于2012年9月去世。2014年4月，西城区法院作出（2014）西民特字第8316号民事判决书，宣告高某甲为无民事行为能力人。2016年8月，高某乙之子高某甲的妻子高立娟作为高某甲的法定代理人，以高某甲的名义向一分部提出书面申请，要求将诉争公房的承租人变更为高某甲。一分部于2016年8月作出答复，称高某甲为无民事行为能力人，您提交的关于西城区X号公房承租人变更申请，我单位不予受理。
高某甲不服答复，向四中院提起诉讼。在庭审中，被告表示《北京市公有住宅租赁合同》虽然有着一定的行政管理性质，但也具有一部分民事合同的性质，作为公有房屋的承租人应当有能力履行租赁合同中相应的民事义务，本案中，申请人高某甲为无民事能力人，不能满足履约的要求，故被告不予受理其申请。
四中院经审理认为，《北京市房屋土地管理局关于启用新的〈北京市公有住宅租赁合同〉的通知》中附件二关于《北京市公有住宅租赁合同》中部分条款及有关问题的说明第七条的规定，签订公有住宅租赁合同的承租人应为确认具有完全民事行为能力的人。特殊情况依照《民法通则》有关规定办理。本案中，被告在收到原告高某甲的变更公房申请后，仅以原告为无民事行为能力人为由，对其公房变更申请不予受理，而未对原告是否符合关于《北京市公有住宅租赁合同》中部分条款及有关问题的说明第七条中规定的“特殊情况”进行实质审查，在本案答辩及庭审过程中也未对原告是否符合前述规定中的“特殊情况”作出合理解释，而直接作出不予受理其申请的被诉答复属认定事实不清、证据不足，应当予以撤销。
四中院于2017年8月作出(2016)京04行初2805号行政判决，判决撤销被告作出的答复，责令被告重新作出处理决定。
案例六提示公房管理部门，即使是无行为能力人，他（她）对公房的居住权益也不能漠视，而应当以适当的方式给予保障，例如可以解释为关于《北京市公有住宅租赁合同》中部分条款及有关问题的说明的“特殊情况”。
以上介绍的6个案例，都是从公房管理的原则和精神出发，为保护与原承租人共同居住、没有其他住房的家庭成员的承租权或居住权，宣示不能机械适用《北京市公有住宅租赁合同》第七条的案例。“一个（好）案例胜过一打文件”。我认为这些案例都是好的案例，应该让更多的人看到，使它们能引领好风尚，弘扬正能量。
