对变更直管公房承租人的行为提起行政诉讼的最长期限是5年还是20年

关智慧律师

三年前的2016年4月23日，我在博客上发表了《撤销政府变更直管公房承租人的行政行为的最长起诉期限是20年吗？》，讨论针对变更直管公房承租人的行政行为不服提起行政诉讼的最长期限问题。当时写这篇文章，是因为看到北京市高级人民法院行政庭编的《北京行政诉讼案例研究》第2卷（法律出版社，2003年4月第1版）114页—118页登载了于站水撰写的一篇文章，里面提到北京市高级人民法院行政庭对朝阳区法院作过一个《关于变更公房承租关系行政案件诉讼时效的请求》的答复，该答复认为对变更直管公房承租人的行政行为的起诉应当适用20年的起诉期限。我很赞成这种意见。但现实中，绝大多数的法官却按最长5年的起诉期限审理案件，对变更直管公房承租人的行政行为的起诉超过5年的，裁定驳回起诉。那么，对变更直管公房承租人的行政行为提起行政诉讼的最长期限到底应该按5年算还是按20年算，就成为一个重大争议问题，而这个问题对当事人的诉权和实体权益影响至巨，不可不慎重对待。

今天（2019年4月24日）在“行政法”上看到《最高法院判例：对公房承租人变更行为不服提起行政诉讼应适用二十年的期限——刘某等三人诉北京市东城区政府公房承租人变更案》的文章，该案情形如下：

刘某、黄某、黄某海起诉北京市东城区人民政府称，1972年刘某姐弟五人随父母搬到现址北京市东城区天坛南里东区公有住房居住，房屋承租人是刘某之父刘吉会。2002年父母先后去世，只剩其一家居住至今。今年得知居住的楼房搬迁改造，但在办理拆迁手续时才得知此房承租人已经换成了王某。王某不符合承租人条件，其也不知情。故诉至法院，请求依法撤销北京市东城区人民政府将公房承租人变更为王某的行政行为。

北京市第四中级人民法院一审认为，原北京市崇文区房屋土地管理局天坛管理所将北京市东城区天坛南里东区公有住房承租人变更为王某，系对公有房屋依职权进行管理的行为，不属于涉及不动产案件范围。该行为发生在2002年4月23日，自作出之日起至刘某等三人起诉时已超过五年，故刘某等三人的起诉不符合法定条件，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，作出（2016）京04行初1215号行政裁定，驳回刘某等三人的起诉。

刘某等三人不服，提起上诉。北京市高级人民法院二审认为一审裁定处理正确，作出（2016）京行终5169号行政裁定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

刘某等三人向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查认为，本案的核心争议是再审申请人刘某等三人提起本案诉讼是否符合法定起诉期限。产生本案争议的背景是北京市的城市公有房屋管理制度。《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》第十六条规定：“本规定执行中的具体问题，由市房屋土地管理局负责解释。”北京市房地产管理局根据该规定，统一制定了《北京市公有住宅租赁合同》。该合同虽属示范性的合同文本，但实践中北京市各区县房地产管理局、自管房单位、房产经营单位均依据该合同中的相关条款进行公有住宅的管理，已经成为一种惯例。《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定：“租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。”从该条规定的适用情况以及公有房屋承租实践看，公有房屋承租人变更行为涉及原承租人家庭成员的重大居住权益，其实际效果与导致不动产物权变动的行政行为性质类似。案涉公有房屋原承租人为刘吉会。原北京市崇文区房屋土地管理局天坛管理所于2002年4月23日将案涉公有房屋承租人变更为王某。再审申请人对该变更行为不服提起行政诉讼，故应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年的起诉期限。一、二审裁定适用该款规定的五年的起诉期限确有错误，应予纠正，故于2018年8月28日作出（2017）最高法行申2591号行政裁定，指令北京市高级人民法院再审。

这是最高人民法院第一次通过裁判明确对公房承租人变更行为不服提起行政诉讼应适用二十年的期限，意义重大，影响深远。事实上，这一裁定不但颠覆了北京市法院之前一贯的认知，而且同时颠覆了最高人民法院在同一问题上的认知，其震动和影响尚未可预知。就我看到的资料，最高人民法院至少在两份裁定中采纳了5年最长起诉期限的见解：

最高人民法院2016年3月23日作出的最高法行申79号行政裁定和（2016）最高法行申76号行政裁定认为：《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。再审申请人诉请撤销的《北京市公有住宅租赁合同》（以下简称涉案合同），仅涉及公有住宅租赁权，不应适用最长不得超过二十年的起诉期限规定。再审申请人起诉涉案合同，已经超过法律规定的起诉期限。一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉、维持一审裁定，并无不当，故裁定驳回再审申请人的再审申请。

（2017）最高法行申2591号行政裁定显然修正了最高法行申79号行政裁定及（2016）最高法行申76号行政裁定关于对公房承租人变更行为提起行政诉讼适用5年起诉期限的认知，显示出司法政策在保障公民诉权利益方面的一个重大变化。

但是，问题并没有结束。（2017）最高法行申2591号行政裁定指令北京市高级人民法院再审，则对再审案件最终的实体处理仍需由北京的法院作出。北京的法院是否严格遵照（2017）最高法行申2591号行政裁定宣示的20年的起诉期限处理案件，仍存疑问，有待观察。如果（2017）最高法行申2591号行政裁定宣示的20年最长起诉期限的裁判规则被正式确立，那么之前已经按照5年起诉期限审理，裁定驳回起诉成百上千的案件又该怎么办？

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