北京市直管公房承租人变更中“其他家庭成员”的认定规则

关智慧律师

“其他家庭成员”如何认定，是北京市直管公房承租人变更过程中最重要、也是争议最多的一个环节。关于“其他家庭成员”的范围和认定，我在2016年4月11日发表的《司法判决中直管公房承租人变更的条件、依据、公房管理机关的职责及其与法院的关系》博客中已经有过详尽的阐述，可资参考。

2017年6月2日，北京市住房和城乡建设委员会发布了《关于加强直管公房承租人变更管理有关问题的通知》（京建发[2017]206号），对直管公房承租人变更中需要征询意见的“其他家庭成员”的条件和范围作了更明确具体的规定。该通知规定，直管公房变更承租人必须符合以下条件：原承租人迁出本市或死亡，与原承租人同一户籍并共同居住两年以上且无其他住房的家庭成员愿意继续履行合同，符合承租条件的其他家庭成员无异议的，可按原承租面积继续承租。可见，需征询其意见的“其他家庭成员”本身必须是符合承租公房条件的人，而不是泛指原承租人的全部家庭成员。这一点是明确无疑的。

但是，即使是在《关于加强直管公房承租人变更管理有关问题的通知》发布之后，很多房管所在审核公房承租人变更的申请时，仍然要求申请人提供原承租人所有家庭成员无异议的声明，无论他们是不是和原承租人同一户籍以及他们是不是有其他住房或者是否与原承租人共同居住两年以上。

当申请人出示《关于加强直管公房承租人变更管理有关问题的通知》据理力争的时候，房管所又要求申请人提供其他家庭成员不符合承租公房条件的证据，例如有其他住房或未与原承租人共同居住两年以上的证据——这些证据都几乎是申请人不可能提供的，因为在承租人更名的问题上，申请人与其他家庭成员的利益往往是根本对立的。这样，申请公房承租人变更的工作只能僵持在那里。

那么，房管所的做法对不对呢？我认为是不对的，是一种没有法律依据的、官僚主义行为。对普通公民来讲，法无禁止即自由，而对公务单位来讲，法无授权即禁止，房管所无权在上级主管机关制定的规范性文件的规定之外，为公民增加不利益的内容和举证的义务。对于其他家庭成员是否符合承租公房的条件，是否在需要征求意见的范围之内，房管所有调查核实的职责。而且，这种职责并不能被申请人的举证义务或权利免除或取代。如果房管所不履行这种调查核实的职责，而将证明其他家庭成员不符合承租公房的条件、不在需要征求其意见范围之列的义务和责任完全推到申请人头上，其结果将导致房管所做出的关于承租人变更的决定事实认定不清、证据不足，起诉到法院必然会被法官撤销，并责令重新作出处理。

下面这4个案例可以提供这方面的佐证。这4个案例都是申请人（原告）向直管公房管理机构（被告）提出变更承租人的申请，被告在未对其他家庭成员是否符合承租公房的条件，是否在需要征求意见的范围之列进行调查核实的情况下，即以其他某一家庭成员不同意申请人的更名为由拒绝申请人的更名申请。申请人起诉到法院，法院以直管公房管理机构所做决定事实认定不清，证据不足，判决撤销，并责令被告重新作出处理。

案例一：（2016）京04行初2790号行政判决书，判决日期2017年5月11日。

判决书写到：本案中，原告黄亮在向房管二中心提交的申请中表示在与原承租人同一户籍的家庭成员间只有原告及其妻子、女儿符合变更条件，并列举了其他成员的情况，且明确表示只有第三人黄宝齐不同意变更原告黄亮为新的承租人，而第三人黄宝齐居住在北京市东城区北新桥草园社区酱房夹道某号，该房屋系公租房，承租人为第三人黄宝齐的配偶高英杰，因此第三人黄宝齐不具备“同一户籍共同居住两年以上及无其他住房”的条件。在此情况下，被告东城区政府应对与原承租人同一户籍的家庭成员是否符合承租条件进行调查，并在调查核实的基础上对原告黄亮作出答复。但在法定期限内，被告东城区政府未能提供其已对原承租人家庭成员是否符合承租条件进行了调查核实的证据；亦未提交其已对第三人黄宝齐是否符合“其他家庭成员”条件进行调查核实的证据，故被告东城区政府现有证据不足以证明其答复原告黄亮的理由具有充分的事实根据，房管二中心所作被诉答复认定事实不清、主要证据不足，应予撤销。

案例二：（2016）京04行初2795号行政判决书，判决日期2017年5月18日。

判决书写到：在公房变更申请人行政程序中，由于涉及到申请人的重大权益，因此申请人有义务向行政机关提供其符合公房变更条件的证据材料，尽到初步举证责任以证明其符合公房变更的基本条件。行政机关收到申请人的申请材料后，除审查申请人提交的相关材料外，还应结合申请人能够合理说明的理由，履行相应的调查职责。

本案中，被诉答复以本案第三人贾胜军“提出书面声明不同意您的变更房屋承租人申请，贾胜军认为自己同样符合《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定也可以申请变更房屋承租人，并提交了相关证明材料”为主要理由，未对原告的变更承租人申请予以支持。但根据本案查明的事实，第三人贾胜军致迟于2005年之前即已分得位于北京市西城区月坛南街北里X号楼X号的单位宿舍，并长期在该处居住，而涉诉房屋原承租人庞奎英系于2009年8月5日去世，第三人贾胜军是否在原承租人去世前与原承租人在涉诉房屋处共同并连续居住两年以上，被诉答复对此事实并未查清。另外，在案证据显示同户籍人员贾胜利下落不明，已被宣告为失踪人，其是否属于有资格提出异议的家庭成员，被告在作出被诉答复程序中亦未查清。故被诉答复仅以同一户籍家庭成员贾胜军出具不同意变更承租人的书面材料为由，不予办理变更承租人，属于认定事实不清，主要证据不足，本院依法应予纠正。故原告姜桂芳请求撤销被诉答复并判令被告重新答复的诉讼请求成立，本院予以支持。

案例三：（2016）京04行初528号行政判决书，判决日期2016年11月29日。

判决书写到：本案中，原告在向新街口管理所提交的承租申请中明确表示只有原告及其母李贵珍符合变更条件，并列举了承租人其他子女的情况，在此情况下，被告西城区政府应对原承租人家庭成员是否符合承租条件进行全面调查，并在调查核实的基础上对原告作出答复。但在法定期限内，被告西城区政府未能提供其已对原承租人家庭成员是否符合承租条件进行了调查核实的证据；未能提供《答复》中提到的“其他家庭成员”具备《北京市公有住宅租赁合同》第七条中其他家庭成员条件的证据；亦未提供其他家庭成员有无异议的证据。故被告现有证据不足以证明其答复原告的理由具有充分的事实根据，《答复》主要证据不足，应予撤销。

案例四：（2015）四中行初字第659号行政判决书，判决日期2015年12月18日。

判决书写到：根据公房管理的原则和精神，征求其他家庭成员对变更承租人的意见，系保护与公有住宅原承租人形成共居关系的且在外无其他住房的家庭成员的居住权和承租权，故在前引规定中需征求其意见的“家庭成员”与符合承租条件的“家庭成员”具有同一性的概念，即只有符合与原承租人同一户籍、共同居住两年以上、无其他住房的条件的家庭成员，才是需要征求其意见的家庭成员。因此，龙潭分中心应当按照上述三个条件审查确定需要征求意见的家庭成员范围。本案中，龙潭分中心在征求游志宇等七人的意见后，拒绝了原告的更名申请，但是对于游志宇等七人是否具备与原承租人同一户籍、共同居住两年以上、无其他住房的条件，未尽到充分的调查义务，认定游志宇等七人为家庭成员的主要证据不足，故对龙潭分中心作出的《答复》应予撤销。原告提出的诉讼请求，本院应予支持。  

类似的案例还有很多，不再累赘罗列。这4个已经足以说明问题了。所以，当房管所或房管中心再要求申请人提供证明其他家庭成员不符合承租公房条件的证据的时候，申请人是可以拿这些案例和他们理论的。