爱心不容打劫！

                         ――中国红十字会提取善款“管理费”不合法

 易胜华律师

“5·12”大地震发生不到一周的时间，来自国内外的善款和救灾物资已经价值近百亿。如何对这笔善款进行管理和监督，确保其用于灾民救济和灾后重建，是大家都非常关注的问题。有人披露，中国红十字会对于每一笔捐款都要提取10％的“管理费”。消息一出，舆论大哗。为证实这一情况，笔者特地查阅了《中国红十字会自然灾害和突发事件救助规则》，找到了相应的条款。根据该《规则》第二十三条：“ 红十字会可从自筹捐款总额中提取不超过5%的管理费，用于支付救助活动过程中的行政开支，不得逐级重复提取。”原来这个消息并非空穴来风！

笔者就此事致电中国红十字总会询问，工作人员的答复是，总会已经下发紧急通知给各地红十字会，要求此次地震捐款不得提取管理费，确保百分之百全部用于灾区。在电话中，笔者郑重向中国红十字总会的工作人员提出两点要求：第一，提取善款“管理费”是违法行为，不仅本次地震捐款不得提取管理费，今后的任何一笔善款都不能提取，否则我们将启动公益诉讼，将中国红十字总会告上法庭；第二，从今往后，中国红十字总会及其下属各级分会，必须按时公布详细的善款数额以及开支情况，接受社会各界的监督。该会的工作人员表示，已经将笔者的意见登记在案，会向领导汇报。

这一次的地震给我们的国家带来了巨大的灾难，也暴露出很多问题，善款的使用是其中的一个方面。根据我们的所见所闻，在以往的自然灾害中，由于善款使用的不透明，缺乏有效的监督，有关部门、有关组织的一些腐败行为亵渎了善良人们的爱心，真正需要帮助的人反而无法得到及时的援助，甚至根本得不到援助。如果说某些不可告人的行为还是偷偷摸摸地在暗中进行，那么，提取“管理费”就是明火执仗的打劫！

中国红十字会提取善款“管理费”似乎理直气壮，因为他们“有法可依”，依据的就是《救助规则》。那么，这一《规则》到底是什么性质的玩意？原来这个《规则》不过是中国红十字会第七届理事会第二次会议通过的一份内部文件，不属于法律（哪怕是广义的“法律”）范畴。它只是中国红十字会制订的一个内部办事程序，岂能自作主张对社会捐款截留？如果这样是可以的，那么任何一个机构、任何一个人都可以对自己经手的财物任意支配，那么也就不存在贪污、腐败之类的犯罪行为了。

慈善机构能不能将一部分善款用于自身的需要？红十字会自己说了不算，法律说了算。相关的法律包括：《中华人民共和国红十字会法》、《中华人民共和国公益事业募捐法》、《中华人民共和国信托法》等。笔者认真仔细地查阅了这些法律，没有发现法律赋予了慈善机构这样的权利。

那么，如果不从募集的捐款中提取，慈善机构自身运转的费用来自何处？《红十字会法》第二十条规定：“红十字会经费的主要来源：（一）红十字会会员缴纳的会费；（二）接受国内外组织和个人捐赠的款物；（三）动产和不动产的收入；（四）人民政府的拨款。”

有人可能会认为其中的第（二）项正好是收取“管理费”的法律依据，这是不对的。对照《红十字会法》第十三条的规定，可以做出正确的理解：“红十字会有权处分其接受的救助物资；在处分捐赠款物时，应当尊重捐赠者的意愿。”这就是说，如果捐赠者有明确的捐赠对象，红十字会必须不折不扣地将该笔善款用于捐赠用途，如果该笔捐款明确了是捐给红十字会日常工作的，红十字会才可以作为经费使用。

我们结合《公益事业募捐法》、《信托法》来进一步分析。

《公益事业募捐法》第十二条：“捐赠人可以与受赠人就捐赠财产的种类、质量、数量和用途等内容订立捐赠协议。捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式。捐赠人应当依法履行捐赠协议，按照捐赠协议约定的期限和方式将捐赠财产转移给受赠人。”

《信托法》第二条：“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”第三条：“委托人、受托人、受益人（以下统称信托当事人）在中华人民共和国境内进行民事、营业、公益信托活动，适用本法。”第十六条：“信托财产与属于受托人所有的财产（以下简称固有财产）相区别，不得归入受托人的固有财产或者成为固有财产的一部分。”

以上法律规定充分说明，有明确用途的善款，慈善机构必须按照捐赠人的意愿执行，不得截留。

笔者认为，《救助规则》中“自筹捐款”，应当是指红十字会主动去筹集的（而不是捐赠人主动捐献的）善款。按照《救助规则》的意思，只要是红十字会主动筹集的捐款都可以“雁过拔毛”。这就是一种打劫！这里必须有一个限制，那就是“无明确捐赠意向的”善款。在未出现重大自然灾害的时候，一些捐赠人将善款捐赠给慈善机构，慈善机构在“会费、政府拨款、动产不动产收入”等方面的经费来源无法维系其运转需要的时候，动用这些无明确捐赠意向的善款来弥补经费缺口，也是无可厚非的。

根据以上的分析，慈善机构动用善款作为办公经费，必须符合以下条件：第一，善款明确用于该机构办公需要或无明确捐赠意向；第二，善款系主动筹集而非捐赠人自动捐献；第三，会费、政府拨款以及其他收入不能维系正常运转。

慈善机构转交捐赠款物的时候发生的各项开支，例如运费、邮寄费、差旅费等，是属于办公经费的范畴，如果确有不足，根据《信托法》第三十七条的规定，可以从善款中支出。但是，这就要求慈善机构建立起健全的财务制度，向捐赠人公布费用开支情况。对于类似本次捐赠人数众多的情况，除政府派驻审计部门进行监督之外，还需要及时在媒体公布善款的收支情况，接受全社会的监督。

在此，笔者强烈呼吁，各级民政部门、慈善组织除了对本次地震中的善款和救灾物资妥善进行保管，按照捐赠人的意愿及时发放到灾民手中之外，今后的任何一笔捐款也不得截留、提取所谓的“管理费”。同时，国家审计部门应当对民政部门、红十字会等慈善组织以往收到的各项捐款和捐赠物资进行一次彻底的清查，要求这些部门和组织退回违法截留的款项，追究有关人员的法律责任。

套用一句歌词：“吃了我的给我吐出来！”

易胜华

2008-5-21 九江福泽园