办理群体性农民工讨薪案件的几点体会

发布者：董补民律师|时间：2016年06月15日|分类：法学论文 |4863人看过

   办理群体性农民工讨薪案件的几点体会农民工分布在国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上，是推动我国经济社会发展的重要力量。农民外出务工，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力，

　　农民工分布在国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上，是推动我国经济社会发展的重要力量。农民外出务工，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力，成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式，同时促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成，为改变城乡二元结构、解决“三农”问题闯出了一条新路。返乡创业的农民工，带回资金、技术和市场经济观念，直接促进社会主义新农村建设。但农民工面临的问题仍然十分突出。主要是：工资偏低，被拖欠现象严重;劳动时间长，安全条件差;缺乏社会保障，职业病和工伤事故多;培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷。农民工问题事关我国经济和社会发展全局，解决好这些问题，直接关系到维护社会公平正义，保持社会和谐稳定。2004年、2005年、2006年，连续出台的三个中央一号文件都强调了解决农民工问题的重要性。着力解决农民工问题，彰显了党和政府“立党为公、执政为民”的理念，是一项惠及亿万农民工的民心工程。做好农民工的法律援助工作，有效解决农民工打官司难的问题，切实维护农民工的合法权益，应当成为法律援助工作的重中之重。

　　司发通[2004]159号《司法部建设部关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》要求，对农民工申请法律援助的审查,要简化程序, 快速办理。遇特殊情况，法律援助机构可暂不进行经济困难条件审查。2006年3月27日《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台后，司法行政部门进一步明确，对农民工法律援助案件，法律援助机构对农民工的经济困难条件免予审查，视为经济困难。从而彻底打通的农民工维权的绿色通道。2008年5月1日起施行江苏省人民政府令第42号《江苏省农民工权益保护办法》将农民工定义为“进城务工和在乡镇企业就业的户籍在农村的劳动者”，并对农民工权益保护提出了具体的规范。为农民工权益保护的法律援助工作的开展进一步提供了法律依据。

　　2007年以来本中心共受理群体性农民工讨薪法律援助案件八起183件(详见附表)，受援农民工362人,获仲裁裁决或判决支持农民工工资225.5万余元,目前实际执行到378586.5元,有资产可供执行的尚有164万余元。本文拟就办理群体性农民工讨薪案件谈几点体会。

　　一、受理过程中要注重稳定农民工情绪，引导他们通过法律程序解决欠薪纠纷。

　　一年多来，从本中心办理的八起群体性农民工讨薪案件来看，农民工们拿不到工资导致讨薪纠纷的原因大多是，用人单位法定代表人或负责人因经营管理不善为躲避债务，丢弃下公司或工厂资产不再露面。

　　农民工们领不到被拖欠的工资，情绪比较激动，往往采取一些过激行为，处置不当，有可能导致恶性群体性事件，导致财产损失和危及生命安全。如新韩服饰有限公司欠薪案、鸿祥服饰有限公司欠薪案中的部分农民工哄抢用人单位资产以抵偿工资;吉祥海服装加工场欠薪案的农民工们以集体上市政府来要胁区劳动部门;勤羊染织有限公司欠薪案、新韩服饰有限公司欠薪案的农民工们在市、区二级信访机构聚集静坐;鸿祥服饰有限公司欠薪案的农民工则围堵市政府大门;渔家洋火锅城欠薪案的农民工在情急之中将店内多个煤气罐阀门打开，然后用打火机点燃。

　　农民工们在被用人单位欠薪时，开始并不直接来找法律援助中心来寻求帮助，而是聚集到信访、劳动、工会等部门通过上访途径以寻求解决。如本中心受理的八起欠薪纠纷中，区、市二级信访机构转来的有3起，区劳动和社会保障部门转来的也有3起，区总工会、区人民法院转来的各有1起。这与法律援助宣传不够深入有一定的关系，也与农民工们不太相信法律援助机构能够帮助他们讨回工资有关。由于不是农民工直接来找法律援助中心，法律援助中心与农民工们之间尽快建立起信赖关系显得十分重要。

为此，我们一是要做到热情接待。农民工们是在四处碰壁，生活和工作无着落的情境下，有时临近春节、国庆节等法定节假日，却拿不到工资无法回家，心情则更加焦虑。如果我们态度生硬、冷脸相向，则有可能刺激农民工们重走上访路。二是要耐心听取农民工代表们及个别农民工的陈述，不厌其烦地解答他们心中的种种疑惑，详实告知几种可能的法律上的处理程序和结果。如果我们在接待时只图弄明白事情的法律关系，就不再听取他们的陈述，他们会认为他的话还没有说完，你不可能听明白，也就不可能尽心尽力地为他们提供帮助，这使原本脆弱的信赖关系岌岌可危。如果我们不去耐心地解答他们心中的疑惑，他们则有可能认为这种不要付费的服务是否可行，是不是在受到糊弄。如果我们不详实告知法律上的处理程序和结果，他们则有可能认为中心也在欺骗他们，他们也可能通过其他途径咨询到相关内容，届时信赖关系便不复存在。我们曾到市信访局大厅，直接与农民工代表及涉案全体人员交谈，告知农民工，《江苏省农民工权益保护办法》第十三条所规定的“建立农民工工资保证金制度和工资支付重点监控制度。农民工工资保证金制度由省劳动保障行政部门会同财政、建设等有关部门具体规定并组织实施”，这一制度目前尚未具体实施到位，至今还没有哪个政府部门能够先行预支付农民工工资，在协商未果或无法协商的情况下，要维护自己的合法权益，则必须通过法律程序解决，否则有可能错过时效，有可能从一名受害者转变为一名违法者。三是尽可能地简化程序，方便农民工们提出法律援助申请。由于通过法律途径处理欠薪纠纷需要较长的时间，在这段时间内农民工们不可能全都坐着等待处理结果，大部分农民工为了生计要到其他地方寻找新的工作岗位。于是在接待时就要帮助农民工推举好诉讼或仲裁代表人，一次性办理好法律援助申请手续，甚至在申请法律援助阶段就起草好执行申请书等法律文本，让他们先签好名字。四是审慎地审查农民工们的要求，帮助他们提出适格的被诉主体、合法的申诉或诉讼请求。如新韩服饰有限公司欠薪案的农民工们，她们在市信访部门提出的要求，是支付近20万元的拖欠工资及补缴社会保险，我们在审查后帮助其另外提出88万元的经济补偿金的申诉请求，得到仲裁机构裁决支持，于是农民们认为我们是在真心实意地为他们办实事。五是要行动快捷。农民工讨薪纠纷中，一般地用人单位对外仍存有很多其他债务，如果行动迟缓了，就有可能使生效的法律文书没有财产可供执行。于是，我们一般在首次接待时就决定受理，能够以后补的手续尽量后补，抢先查好工商登记资料、用人单位的法人代码及证据材料，一般在三个工作日内，情况紧急的在当日即将申诉材料或诉讼材料递交到劳动争议仲裁机构或人民法院。六是要能够吃苦耐劳，发扬连续作战的精神，每接到一起群体性农民工讨薪案件，承办人员为赶时间有可能延长工作日，取消休息日，必要时寻求同级司法行政部门举全局之力在信息登录、卷宗整理、法律援助报道等方面予以支持。

　　我们从以上几个方面，急农民工所急，想农民工所想，赢得农民工的谅解和信赖。中心所受理的八起群体性的农民工讨薪纠纷，无一人再选择到相关部门去上访来维权。

　　二、是否按讨薪农民工人数来受理法律援助申请?

　　南通市宏丽色织厂欠薪案涉案农民工96人，该企业是私营企业，因债务纠纷厂内资产全部被人民法院查封，已达资不抵债的程度，由于其不是有限责任公司，企业负责人负无限责任，不能够申请破产，该单位负责人对每一位农民工出具了工资欠条，让他们诉至人民法院从已被查封的财产中进行抵偿。起诉时，人民法院则要求将每位农民工的诉求均作为一个独立的案件受理，于是中心作为96件法律援助案件进行审批受理，然后诉至人民法院作为民事纠纷案件来解决。南通鸿祥服饰有限公司欠薪案涉案农民工81人，当中心帮助农民工准备好仲裁申诉材料并提交到区劳动争议仲裁委员会，在区劳动争议仲裁委员会立案受理前，由于已躲避债务不露面的用人单位法定代表人通过其他途径表示同意协商解决，中心即按讨薪农民工人数审批为81件非诉讼法律援助案件，经中心与用人单位代表协商后，双方达成非诉讼和解协议使这起纠纷得以解决。 

　　就宏丽色织厂欠薪案来说，每一位员工与用人单位之间的欠薪关系彼此是独立的民事法律行为，案由相同，被告相同，原告的诉讼请求属于要求支付工资这同一种类，但每一位员工的自然概况不同，劳动关系事实不尽相同，要求支付工资的数额不尽相同，从民事诉讼的角度来讲，这属于非必要的共同诉讼，人民法院可以作为一件案件来受理，也可以作为96件案件来受理。司法实践中，区人民法院采取了后一种方式，然后合并审理，并按农民工人数分别制作裁判文书。南通鸿祥服饰有限公司欠薪案，最终达成的非诉讼和解协议只有一份，由农民工代表与用人单位统一签订，从协议的内容上看是一揽子解决方案，如果作为一件法律援助案件来审批受理则更简便。

　　劳动争议仲裁机构目前在本区均按一家用人单位立一件案件来受理，原因是劳动争议仲裁机构将调解结案率作为一项重要考核指标，如果按农民工人数立案，则会导致调解结案率大幅下降。因为这类纠纷绝大多数用人单位的法定代表人或负责人为躲避债务，不与农民工照面，不出来应诉，调解结案的可能性极小，一般都需要仲裁裁决，然后申请人民法院强制执行结案。如果按农民工人数拆成多个仲裁案件的话，将使劳动争议仲裁调解结案率大幅度下降。

　　除宏丽色织厂欠薪案和鸿祥服饰有限公司欠薪案外，中心受理的其他6起通过劳动争议仲裁裁决的这类案件，中心在审批时均按一家用人单位立一件法律援助案件来立案受理，而不是按员工人数来立案受理，与保持与劳动争议仲裁机构同步。

　　从上面实例来看，在受理农民工讨薪案时，各单位具体做法不一。区人民法院的做法是按农民工人数来立案受理，区劳动争议仲裁委员会的做法则是按一家用人单位立一件案件来受理，就本中心来说，有的按农民工人数来立案受理，有的则按同一用人单位立一件法律援助案件来立案受理。笔者认为，从方便农民工维权，节约资源，提高法律援助工作效率的角度来说，所有涉及到同一用人单位的群体性农民工讨薪案件均可作为一件法律援助案件来立案受理。具体做法：经济状况申报表按人数由农民工各自填写，以便了解每个人的概况，方便代书仲裁申诉书或诉状，方便法律援助援助信息系统的信息录入;法律援助申请表、审查阶段谈话笔录、给予法律援助决定书、送达回证、指派通知书、给人民法院或仲裁机构的代理函、委托合同、委托书、承办阶段谈话笔录、仲裁申诉书或诉状、证据材料、代理词、庭审笔录、结案报告、征询意见表等均可备一份归档，凡需要当事人签字的，均由农民工代表签字，不必按农民工人数复制归档。

　　现在法院或法律援助机构对同一用人单位的欠薪纠纷按农民工人数来立案，这一做法与将绩效考核简单与办案数挂钩有关。如果我们能够按欠薪农民工每满10人在考核时增计一件法律援助案件，并相应增发办案补贴，也许简单按农民工人数立法律援助案件的做法就会得到改变。

　　三、在为农民工提供法律援助获得裁判文书后，是否再立执行阶段的法律援助案件?

　　在本中心处理的八起群体性农民工讨薪案中，鸿祥服饰有限公司欠薪案双方在诉前达成非诉讼和解协议而拿到工资款，没有进入执行程序，渔家洋火锅城欠薪案、吉祥海服装加工场欠薪案在仲裁裁决后达成和解协议，也没有进入执行程序，其他五起均在本中心的帮助下向区人民法院申请强制执行。中心对其中的新韩服饰有限公司欠薪执行案按农民工人数立了76件法律援助案件，对于宏丽色织厂欠薪案，在法院作出调解书期满后，为避免执行类法律援助案件过多，在申请执行时未再立法律援助案件，但为方便农民工申请，方便法院执行，同时也为了接受南通勤羊染织有限公司欠薪案的经验教训，中心仍向法院提交了授权委托书和函。

　　围绕在执行阶段要不要立法律援助执行案件这一问题存在三种观点：一是不立法律援助执行案件;二是有一起立一件执行法律援助案件;三是按法院立执行案件数分立法律援助案件。持第一种观点的人认为，在法院执行阶段，法律援助中心能够提供给予农民工的法律帮助的事项极少，律师起不了多大作用，还是让人民法院单独去解决，援助中心一般不必要参与。后二种观点基本相近，都认为在执行阶段，法律援助应当积极参与，只不过第三种观点带有功利的色彩，有为完成法律援助办案指标之嫌。笔者同意第二种观点。笔者认为，法律援助仍应当积极参与执行阶段的全过程。理由是，(1)农民工来申请法律援助，并不是为了要来换一份裁判文书，而是为了能够实实在在地拿到本属于他们的工资、经济补偿金、工伤赔偿金等，人民法院执行难已是一个不争的事实，农民工们如果得不到法律援助的继续帮助，光靠人民法院的执行法官，则很难使自己的合法权益得以顺利实现。(2)法律援助如不参与执行阶段，则有可能损害法律援助的形象。从法律援助的宗旨来说，并不是要我们为农民工兄弟换一纸裁判文书，我们已经帮助他们在维权的路上走了一大步，还有执行这一小步没有走，会使农民工们产生这样的想法，认为我们在蒙他们，在搞形式主义，带着他们绕了一大圈法律程序的游戏，却什么也没有得到。(3)群体性农民工讨薪案件往往由信仿、劳动、工会等部门转来，当地的党委政府、新闻媒体高度关注，如处置不当则有可能导致维稳事件。援助中心应当要积极参与到执行阶段中来，实时掌握案件的进展情况，实时向当地的党委政府汇报。(4)从业务上来讲，执行阶段也需要法律援助的积极参与。申请人民法院执行，按要求除提供执行申请和执行依据的法律文书外，还要向人民法院提供用人单位的工商登记资料、法人代码、送达地址确认书、仲裁文书已送达生效的证明等资料，这是农民工们难以完成的。今年三月，曾有一位山东籍的50多岁的农民工，获得仲裁机构裁决用人单位向他加倍支付合计2000余元的工资，我们未立执行法律援助案件，帮助其代书了执行申请，法院立案后迟迟没有动静，经这位山东老汉一再催促，执行法官要求其提供工商资料，老汉转过头来找援助中心，我们觉得很无奈，执行法官就不能帮老汉去查一下工商资料?可老汉不懂得这个道理，我们只得帮助其调阅用人单位的工商登记资料。又过了一段时间，执行法官又称没有证据证明仲裁裁决文书已经生效，要求老汉提供仲裁裁决文书已经生效的证明，老汉又来找援助中心，我们只得帮助其与劳动争议仲裁机构联系出具证明，为了这2000余元的工资，老汉在援助中心、仲裁机构、人民法院来回转了近二个月才最终拿到。又如南通勤羊染织有限公司欠薪案申请执行后，执行庭要求农民工先交纳对被查封的用人单位资产的评估费，否则要按撤回执行申请处理，农民工本身的工资被用人单位拖欠，交不出资产评估费，即来找中心解决。中心只得帮助农民工代书缓交评估费申请，再向执行法官、负责鉴定评估的法官以及庭长、分管院长求情，仍不能解决后，中心直接到评估机构，与评估机构的负责人沟通，承诺资产处置后所得的执行款优先支付评估费，最终得到评估机构的谅解与支持，使得资产评估得以顺利进行。(5)农民工代表本身也是当事人，与其他农民工可能存在利益之争，完全由他们代表农民工办理执行阶段的全部事项，则有可能损害其他农民工的利益，然后利益受损的农民工再来中心要求解决。如南通勤羊染织有限公司欠薪案在执行阶段通过评估、变卖程序，扣除评估费和执行费，二位执行阶段的农民工代表从法院领取了20万元的执行款，但他们没有在与其他农民工充分协商征得同意的前提下，自行超出仲裁裁决书的范围，在分配前扣减了一些不该列支的费用，导致其他农民工到中心来寻求解决，中心只得再出面帮助他们协商解决。如果这二位农民工代表将从法院领取的20万元执行款不分配给其他农民工不辞而别，那后果不堪设想，会使得原本办得很成功的案例，变成新的群体性纠纷。

笔者认为，法律援助应当积极参与到执行阶段，对于单个的农民工法律援助案件，一般可不另立法律援助案件，由原承办律师继续提供援助，所形成的相关材料作为已归档案卷的副卷存档，办案补贴可参照诉讼案或仲裁案标准的一定比例发放。对于群体性农民工案件可一个用人单位立一件法律援助案件，形成单独的案卷归档。

　　四、受援人中有一小部分是城镇人员，是否给予法律援助?

　　在中心办理的八起农民工讨薪案中，被用人单位拖欠工资的大部分是农民工，但也有一小部分是城镇户口的人员，约占总数的6%左右，对于这一部分人员如果严格按照经济困难标准进行审查，他们也许不符合法律援助的受援条件。一种意见认为，不应为这部分人提供法律援助，理由是他们不符合法律援助的经济困难标准;另一种意见认为，应当为这部分人提供法律援助。笔者同意后一种意见，理由是：(1)法律援助是受理的群体性农民工讨薪申请，是作为一个整体受理的，而不是受理彼此独立的申请，只要他们中的大部分人是农民工即可，就无需一个一个地去审查经济状况。(2)这类群体性欠薪纠纷往往通过信访、劳动、工会等部门转来，这些部门往往要求解决所有员工的欠薪问题，而不是解决其中的一部分人的问题，如果援助中心不一并解决，这部分人仍然会继续到信访、劳动、工会等部门寻求解决，很少有人自己再去请律师维权。(3)如果这部分人各自请律师维权，不仅增加了这部分人的维权成本，同时也会大幅占用司法资源和劳动争议仲裁机构的资源，这部分人中今天张三来告一下，明天李四来告一下，人民法院或仲裁机构只得单独地为他们各自立案、分别开庭、分别作出裁判文书。(4)如果有用人单位应诉，则用人单位总希望一次性解决，而不是将其中的一部分人置之不理，此时援助中心如整体参与谈判，则很可能达成劳资和解方案。如果用人单位不应诉，用人单位留下的资产是一个整体，并且往往不够支付其全部拖欠的工资。如果援助中心只为其中的大部分农民工维权，则另一小部分人他们的工资也许一分钱也拿不到。(5)从法律援助业务角度来看，一起群体性农民工维权案件，即便再增加几个当事人，不会太多地增加法律援助成本，也不会增加较多的办案时间。

　　五、在具体承办群体性农民工讨薪案件时还应当要注意解决的几个问题

　　1. 要注意审查农民工的姓名，严格按身份证明列当事人。农民工们由于接受的文化教育不高，法律意识不强，有相当一部分人不知道正确使用自己姓名的重要性，在接受用人单位聘用时随意报用名字，有的报自己的小名，有的用其他人的名字，有的用自己的未经户籍登记部门登记的曾用名，而部分不太规范的用人单位，也不重视审查受聘农民工的姓名，不严格审查农民工的身份证明，导致劳动合同、考勤表、工资单、工资欠条等文书上的姓名与农民工身份证上的姓名不相符。如果在提供法律援助时不严格审查，则会导致最终的裁判文书难以向人民法院申请执行。

　　2. 注意审查农民工的诉求。农民工由于缺少法律知识，有的诉求不尽合法，有的则有可能遗漏合法的诉求。例如南通新韩服饰有限公司欠薪案，员工们开始仅主张合计近20万元的被拖欠工资，中心受理后分析认为，该用人单位已经停产，其法定代表人回韩国不归，该用人单位与劳动者的劳动合同已无法再继续履行，由于该用人单位拖欠员工工资，并有数月未为农民工缴纳社会保险，根据《劳动合同法》的规定，虽然员工主动提出提前解除劳动合同，但仍可获得经济补偿金，因此，我们在详细收集每位农民工实际工作年限的基础上，帮助他们提出合计88万余元的经济补偿金的申诉请求，最终获得仲裁机构裁决支持工资及经济补偿金108万余元。除工资和经济补偿金之外，还有服装押金、为用人单位垫付且未报销款项等也可在仲裁申诉时一并提出。

　　3. 注意审查用人单位的主体资格。如南通市崇川区吉祥海服装加工场欠薪案，该用人单位是一家私营企业，在经营过程中业主与第三人签订协议，将该私营企业转让给第三人经营，但没有到工商登记机关办理变更登记，第三人在经营过程中因经营不善，而躲避起来。中心经审查后仍将原业主作为被诉人，得到仲裁机构的支持。宋祥飞等追索工资案，则将原业主、实际经营业主和管理人列为共同被诉人，作为实际经营业主和管理人，应支付被诉人拖欠工资及法定经济补偿金，作为登记业主，存在管理疏漏和选任责任，应与实际经营业主和管理人承担连带责任。也得到仲裁机构的支持。另外在南通新韩服饰有限公司欠薪案中，农民工们虽然与南通新韩瑞时装有限公司签订了劳动合同，但实际工作却在南通新韩服饰有限公司，工资报酬也是由南通新韩服饰有限公司支付，接受南通新韩服饰有限公司的工作安排和实际管理，两家用人单位注册的生产经营场所相同，所用的生产经营管理人员和职工相同，共用一套生产设备，两家用人单位是两块牌子一套班子，南通新韩瑞时装有限公司实际成为劳务输出单位，根据《江苏省劳动合同条例》第二十三条“用人单位按照劳动合同约定或者经与劳动者协商一致指派劳动者到其他单位以下称实际用人单位工作的，可以与实际用人单位约定，由实际用人单位承担或者部分承担用人单位对劳动者的义务，并将约定内容书面告知劳动者。实际用人单位未按照约定承担对劳动者义务的，由用人单位承担对劳动者的义务，实际用人单位承担连带责任”及《劳动合同法》的相关规定，中心在提交仲裁时，出于方便以后申请执行的需要，将这形式上为两家实际上为一家的两家用人单位列为共同被诉人，要求他们互负连带责任。其后仲裁庭审时，被诉人当庭出人意料地对我们提出的这一意见表示同意，于是仲裁机构裁决顺理成章地支持了这一申诉请求。这为之后的执行铺平了道路。

   4. 帮助农民工追索劳动报酬，也要注意收集事实劳动关系及被拖欠工资额的证据，也不能仅靠农民工们相互证明。当用人单位的负责人及其主要管理人员能够应诉时，则要严格提交事实劳动关系及被拖欠工资额的证据，如果申诉前证据不够充分，可在诉前通过劳动监察的行政执法行为来收集。如果用人单位的负责人及其主要管理人员为了躲避债务不能够应诉时，通过劳动监察也无法收集到充分的证据时，可告知农民工按实主张被拖欠工资的重要性，如多主张被拖欠的工资额，有可能导致仲裁裁决到人民法院申请执行时因确有错误而不能执行。然后由仲裁机构根据《江苏省工资支付条例》第51条的规定，因双方对具体工资数额均未提交直接证据，参照南通市区劳动力市场职位工资指导价对农民工被拖欠的工资进行认定。

　　5. 创新思路，多途径地寻求解决农民工工资问题。如果简单处置农民工欠薪纠纷，则不可能做到案结事了，有的则可能引发重大不安定事件。中心在办理农民工讨薪案件中，始终坚持多途径地寻求解决方案，如鸿祥服饰有限公司欠薪案，法定代表人虽不露面，与其代表达成非诉讼和解协议实际取得11.7万工资。吉祥海服装加工场欠薪案在仲裁裁决后与注册业主达成和解协议取得工资。渔家洋火锅城欠薪案则通过债权转让方式，将仲裁裁决的农民工工资作为债权转让给房东，由房东代经营业主垫付工资款，然后再由房东向业主追偿。在无法协商或协商不成的情况下，才通过人民法院执行来解决。尽快根据《江苏省农民工权益保护办法》的规定，建立和实施农民工工资保证金制度，也许农民工工资问题即可迎刃而解。

拖欠打工者的工资，严重影响了社会的和谐与稳定，而群体性欠薪事件危害性则更大。群体性欠薪事件普遍具有矛盾对抗易激烈、组织程度高、主体涉面广、处臵难度大、影响广泛等特点，处理过程和结果很容易引起社会各界的广泛关注。对群体性欠薪 事件能否做到快速、有效、合法解决，已经成为体现政府行政效能水平、考量政府执政能力的重要内容。近年，在区委、区政府的领导和各职能部门相互协作下，较为成功地化解了多起因欠薪 引发的群体性事件，切实有效地维护人民群众的切身利益。本文通过对近三年身边发生的几起较为典型的群体性欠薪事件处理情况的分析，旨在简要诠释群体性欠薪事件处臵机制，探讨职能 部门在处臵机制中的职责范围、执法依据、工作手段以及救济途径，推进处理群体性欠薪事件法治化。 一、相关群体性事件四案例 [案例一]军都大酒店员工集体讨薪案2008 月初，位于武昌珞珈山辖区的武汉军都酒店管理有限责任公司、金军都大酒店由于长期经营不善而宣布停业(酒店主要负责人也同时失踪)。经查，该酒店从去年9 月起，已陆续 出现拖欠189 名员工工资情形，其中拖欠时间最长达7 个月之久， 欠薪金额达31 万余元，此外，酒店还拖欠巨额的营业场所租金、供货商货款、水电费、税金等。职工曾因欠薪问题多次向有关部 门反映，在有关部门的主持下，双方就欠薪达成协议，但协议并未履行。为此，员工于4 月上旬集体到省政府上访，围堵省府大门，引起省委、省政府的高度重视，责令迅速解决纠纷。与此同时，区公安、工商、劳动、司法和街道办事处连续数日奋战，积 极采取措施，想方设法敦促其中一名尚有一定履行能力的股东解决部分薪金，其余部分由政府暂为垫付。目前，本案根据区委、区政府指派由武昌区法律援助中心为158 名员工提供法律援助， 案件已进入诉讼程序。 [案例二]武汉女人时尚世界百货有限公司集体讨薪案2006 月，武汉女人时尚世界(简称女人时尚)与湖北建丰房屋建设开发有限公司(简称建丰公司)、惠州市海联臵业集 团签订场地租赁三方协议(简称海联集团)，女人时尚为承租人。同年7 月，女人时尚与裕达(武汉)有限公司签订装修工程承包 合同，并与365 户经营户签订经营场所租赁合同。2007 18日，女人时尚百货开业，但因为消防设施未达标，在开业第二天，就收到消防部门责令立即停业整改的通知。女人时尚重新封门整改，进而引发因装修工程质量、拖欠工程款产生的合同纠 纷，又由于装修工程合同不履行，出现拖欠农民工工资。临近春节，300名农民工提出结算工资回家过年要求无法满足，多次围 堵商场大门。因消防安全、装修质量、农民工工资等问题，女人 时尚一直无法正常经营(1 月18 日-2月25 日)，365 户经营户效益严重受损，四处上访。这一系列群体性事件受到各级党委 政府的高度重视，市委、区委主要领导均有批示，区委、区政府 有关领导多次组织召开现场协调会，研究解决措施，中南路街司法所在征得各方同意并受劳动部门委托，积极提出调解思路，把解决农民工工资放在首位优先解决。在多个部门持之以恒的努力 下，花近十个月的时间不间断协调、敦促，分四次给付农民工工资共计金额195万元，这起涉及人员多、金额大、关系复杂的群 体性事件基本平息。 [案例三]武汉君豪商务咨询有限公司员工集体讨薪案 2008 月10日，位于武昌首义园的武汉君豪嘉年华会(工商注册为武汉君豪商务咨询有限公司)因经营不善宣布停业，该 公司从2008 月以来拖欠137名员工工资和押金合计金额25 万元，该公司员工多次到有关部门上访，未得明确答复，5月15 日又集体到区信访局上访，在区领导的统一调度下，区司法局、 劳动局、法院和街道迅速联动，提出解决问题的基本方案。区法律援助中心受政府指派，先后为其中88名员工(68 名为农民工) 提供法律援助，律师积极核查身份，收集证据，已进入诉讼阶段。 [案例四]中山路百名民工集体讨薪案 2006 月，武昌亚当男科医院与武汉四方装饰设计工程公司签订门诊大楼装修工程承包合同，四方公司又将装修工程分别转包6 个包工头，由他们负责木工、泥工、油漆、水电施工等项 目。四方公司在支付部分工程款后，以亚当医院未付工程款为由， 拒付剩余款项，并暗中唆使民工到亚当医院索要工钱。2007月，百名民工因在承包方处讨薪未果，继而到发包方门前扯横幅、围堵医院大门讨要工资。事实上，亚当医院已按合同约定支付四方公司工程款51 万元，余下部分款项合同已明确约定需验收合格后支付，然而，四方公司为保自身既得利益，故意操纵民工向亚当医院讨要工资。此案，通过司法所的及时介入，在讲明事实、 分清责任的基础上，指出本应由四方公司承担民工工资，考虑到快过年了，为让民工们过好年，应尽快解决问题，而一时间四方公司拿不出这么多钱，由四方公司和亚当医院分别出资3.5 万元用于发放民工工资，5万元从今后的余款中扣除。为确保民工利益，司法所全程监督，保证工资逐一发到民工手中。 二、群体性欠薪事件的基本特性 群体性欠薪事件具有四大特性: 行业的规律性。绝大多数群体性欠薪事件集中在建筑工程、餐饮服务等劳动密集型产业。上述四个案例全部涉及相关行业。 此类职业市场门槛较低，使得一些专业知识欠缺、无特殊专业技能的人趋之如潮;而用工单位容易受产业结构调整和市场、技术、资本等因素影响，且部分企业投资者本身存在短期投资行为，一旦某一环节出现问题，企业抵御风险能力薄弱，首当其冲就是员 工个人利益受损;再者建筑行业运作长期不规范，承包人违法分包、层层转包，建设单位拖欠工程款的现象普遍存在，最基层的农民工成为这一切风险的承受者。 矛盾的尖锐性。欠薪纠纷涉及的标的是劳动者用以保障最基 本生存权益的工资，双方利害关系明确，劳资双方矛盾尖锐，特别是长期(三个月以上)、恶意拖欠的，很难有效调和。上述四 个案例拖欠工资时间全部在三个月以上，更有长达近一年的。参与人往往放弃时间长、成本高、风险大的仲裁或诉讼途径，而采取过激甚至违法的方式寄希望于政府解决或承担以达目的，在不 理智情绪的控制下，当其要求一时无法满足，通常采取极端方式和行为，致使合理请求与违法行动、无理要求与非法行动相互交织，容易使非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，其中也不排除受到 极个别政治组织、敌对势力的操纵、指使。群体性欠薪事件如果不及时妥善处理，就会引起矛盾激化，造成悲剧。诉求的合法性。群体性讨薪事件参与者提出的诉求是合法 的，应受法律保护，但表现方式往往过激。群体性欠薪事件起因 是由于多数企业经营状况不好，事发时经营者或逃匿，或无力承担，即使诉讼，执行也存在很大的问题，这也使得群体性欠薪事件的受害人放弃对用工单位的追讨，进而要求政府承担责任，寻 求政府解决是员工认为最为有效的讨薪方式。 法律关系的复杂性。群体性劳动争议案件通常不仅仅是劳动者和用工单位之间的简单的劳动用工问题，集体讨薪从表象上看是劳动者利益受损，与用工单位间的利益冲突，实质上在事件的 背后，往往还有多种权利义务主体间复杂的法律关系。如案例一、二、四中，所涉及的并不仅仅是劳动关系，还包括各种利益主体间民事合同关系、债权债务等法律关系，在个别案件中也不排除 存在由刑事法律法规调整的违法犯罪行为，权利义务主体众多、履行能力各异。群体性欠薪事件涉案人数也逐年递增，四个案例均在百人以上，最多达300 余人。 三、解决群体性欠薪事件有效途径 首先是厘清法律关系，依法处理。法律关系是法律规范在调整人们行为过程中形成的权利义务关系。及时、准确的厘清案件中错综复杂的法律关系，找出矛盾双方争议的焦点，梳理出事件 的核心要素和主线，对有效、快捷的解决争议至关重要。四案例中员工与用工单位之间均形成劳动合同关系，属于劳动法调整范畴，适用我国《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》等劳动 保障法律法规、部门规章，遵循合法、公平、平等自愿、协商一致、诚实信用的原则。这些法律和部门法十分注重劳动者保护与劳动管理的统一，也决定了我国劳动部门法带有强烈的社会法 (公法)属性，这就要求我们在处理群体性劳动争议事件过程中，一方面积极引导、帮助当事人通过调解、仲裁、诉讼等正当途径，维护自身合法利益的同时;另一方面，应敦促包括劳动保障部门 在内的相关职能部门认真履行法律赋予的行政监管职能，灵活运用经济制裁、行政监管、社会监督等手段快速有效化解矛盾。其次是建立多元化处理机制。逐步建立、形成各部门分工负 责，协同作战的工作格局，确立调解解决为先导，行政措施和司法诉讼为保障的多元化纠纷解决机制，主要有: 1.自决(和解)。即劳动者与用人单位就争议的问题直接进行协商，寻找纠纷解决的具体方案。通过自愿达成协议来消除隔 阂。由于群体性事件双方冲突激烈、分歧很大，且一方多为主观恶意逃避或客观确无力履行，双方自行和解的可能性甚微。 2.调解。即第三人依当事人的请求，依据有关法律和社会规 范，在纠纷主体之间沟通，促成纠纷主体相互谅解、妥协，从而达成最终解决纠纷的合意。体现了纠纷主体自主解决纠纷的社会整合能力，有利于避免因纠纷而引发过大的社会动荡，具有程序 简易、快捷、协议履行效率高，但也存在非强制力和非严格的规范性的缺点。案例二、案例四均采用人民调解方式有效解决矛盾，对各方当事人不失为一种明智、双赢的选择。 3.仲裁。即劳动纠纷的一方当事人将纠纷提交劳动争议仲裁 委员会进行处理的程序。该程序既具有劳动争议调解灵活、快捷的特点，又具有强制执行的效力，是解决劳动纠纷的重要手段。体现出纠纷主体的高度意思自治和充足的程序主体权，并且程序 简便迅速，方式灵活，成本较低。 4.诉讼。即劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以在法定期限内向人民法院提起诉讼。诉讼的强制性使得纠纷能够得到最终解决，这是其它纠纷机制所不及的。由于司法程序的被动性和 法律规范的严格性，与其它方式相比，诉讼存在举证难、程序繁琐、耗费时间久、成本高、执行难的问题。此外，强制性和严格的规范性也限制了纠纷主体的意思自治，有碍纠纷主体自由意志 的体现，所以四个案例中的劳动者无一例外放弃诉讼权利。四、解决群体性欠薪事件对策 1、大力开展劳动法制宣传教育，提高法制观念。提高包括 国家机关工作人员、用人单位和劳动者在内全体社会成员的劳动 法律意识，树立劳资双方依法履行权利义务，单位自觉规范用工，行政机关积极维护劳动双方合法权益的劳动法治理念。充分发挥新闻舆论、人大、政协的监督作用，加强正反面案件的宣传教育。 对违反劳动法、用工严重不规范和侵犯劳动者合法权益的，要进行有效制约。在目前实际工作中，企业欠薪的后果仅仅是行政处罚，且处罚程度相对较轻，导致拖欠者的违法成本太低，令违法 者无所畏惧。只有对违法者的及时、有力处理才能起到警示作用。对一般性违反劳动法律法规行为者，应由劳动监察、工商管理、税务审计、工会等部门依法行使管理职责，实施给予警告、责令 限期改正、罚款、暂缓注册、吊销许可证、营业执照等行政处罚措施;如对有预谋的拖欠工资且数额较大的，或欠薪逃匿的，视为违法行为性质发生变化，公安机关应及时介入，依法追究其刑 事责任。同时，对讨薪过激行为的典型案件进行曝光，使劳动者认识其采取堵路、扰乱社会正常秩序等极端手段的违法性和社会危害性。 2、建立工资保障金和群体性欠薪应急金制度，防患于未然。 鉴于群体性欠薪事件这一社会现象还将在一段时间内存在，只有提前预防，才能打主动仗。一是建立工资保障金。对新成立的建筑、餐饮企业实施市场准入，要求必须提前预留一定数额(三个 月员工工资)的工资保障金之后，或者提供担保，才能取得工商营业执照或工程施工许可证。对老企业，要交纳一定的工资保障金。一旦发生欠薪情形的，劳动保障部门可启动工资保障金，或 者先行进行偿付，从而在源头上遏制欠薪问题。二是设立群体性欠薪应急金。这是解决企业欠薪的较合理办法。欠薪应急金列入财政专项资金，由企业缴纳、政府预算拨款以及劳动监察部门的 处罚所得三部分共同组成，用于因企业确属短时间内资产一时难以变现、或因企业投资人逃逸，造成劳动者临时生活困难，并有可能引发群体性事件。欠薪应急金仅用于垫付劳动者临时的生活 费，且垫付数额以不超过所欠工资的20%为限。法院执行到位的资金，首先用于偿还应急金，这不仅可从根本上解决欠薪引发的集体静坐、上访等社会问题，而且有利于引导广大职工通过法律 途径解决群体性欠薪纠纷。 3、建立事前预警、综合协调和应急处理机制，形成工作合力。要把处理群体性欠薪事件的工作重心前移，增强工作主动性，开展前瞻性和预警、调研工作，及时了解当前劳资关系、劳动争 议、劳资纠纷的新特点，预测发展趋势，研究对应策略，为工作开展提供参考。在预警机制中，明确各职能部门之间预防处理原则，做到对群体性突发事件的监控、预防、报告制度，对事件隐 患进行排查和调处，强化各部门之间的协调与配合，努力做到及时发现、及时报告、及时控制、果断解决，从而提高处理突发事件的效率，尽可能把问题解决在萌芽状态。 加大劳动监察的力度，督促劳动保障部门认真履行工作职 责。作为国家劳动保障专门机构的劳动行政部门应依据法定职责，用好用活预防群体性欠薪事件前臵程序和行政手段，发现用人单位违反劳动法律的行为，依法予以制止，并及时依法作出行 政处理决定，对防范引发群体性欠薪事件至关重要。劳动部门要指导企业严格劳动管理，建立健全规章制度，落实各项劳动标准，督促企业完善劳动合同管理制度，依法做好劳动合同签订和履行 工作，有效预防群体性欠薪事件的发生。要进一步重视工资支付的劳动争议仲裁工作，对于申诉拖欠工资的案件，做到尽快受理，优先开庭，及时裁决。对用人单位拒不执行仲裁决定的，申请人 民法院进行资产保全，强制执行，维护申诉人的合法权益。成立由政府牵头、各职能部门组成的综合协调、应急处理工作机构。由于群体性劳动争议事件具有一定的组织性、法律关系 相对复杂、矛盾呈延展事态、社会危害性较大、有双重连锁效应等特征，要使事件得以切实解决，绝非一个部门单打独干所能为，它需要相关部门统筹协调，做到各施其职、相互配合、专施所长、 取长补短，形成工作合力。一定要防止有成绩时各部门竞相表功，出现问题互相推诿、指责，更为甚者将群体性事件视为烫手山药“躲”而不理，把责任推给最后一棒。 4、对事件要总体把握和关联性分析，克服短期行为。作为国家行政机关在参与处理群体性事件问题过程中，不是一个简单的组织者、协调着、裁决者，更是国家法律的执行者、维护者， 这要求我们解决问题时，树立社会性、长久性、示范性的观点，不能简单地就事论事，只求某一件事件或局部利益的暂时解决，而应该充分考量整个事件的起因、症结、争议焦点、解决方式、 社会效果。我们对每一个个案都要采取通盘考虑，谨慎处理，不留隐患，否则，一个个案的特别处臵方式和特殊处理结果都有可能带来无法预计的社会效果和连锁效应。 克服短期效应。群体性劳动争议事件涉及面广、社会关注度 高，要求政府迅速介入、有效解决，这是行政效率原则的基本要求，但这一效率必须上构建在社会公平和正义的基础上，也就是说在法治社会是以实现公平、正义为价值目标，同时兼顾效率， 因为只有法律的既定目的达到了，法的效率也就实现了，法的效率实现了才能真正体现公平、正义原则，才能树立法律的权威，体现法治政府的形象。反之，为解决迅速平息事端，在没有完全 分清事实和责任的基础上，一味的通过行政干预和强制手段迫使非义务主体履行义务，承担责任，即使争议得以快速解决，那也是暂时的、不彻底的和非正义的，它不仅会在不久的将来重新以 另一种方式出现，而且会将政府及其部门无休止的卷入其中，极大损害政府形象，耗费行政资源;更为甚者，善良的人抛弃对法律的尊崇，违法者则将会事无忌惮，逐渐动摇人民对法律的信仰和遵守，丧失公平、正义的法则。 5、选择最佳处理群体欠薪的途径，不留隐患。和解、调解、 仲裁和诉讼多元化的纠纷解决机制，各有利弊。它们相互之间往往是功能和利弊互补。鉴于法治社会以尊重当事人自治和处分权为前提，法律调整的最大意义在于为社会主体提供一个自由的活 动空间，在强制性的边界以外，应最大限度地发挥主体的自主性和积极性。因此，具体到纠纷解决方式上，一个理性的社会应向社会主体提供多元的纠纷解决方式，供纠纷主体根据自身利益的 需要进行选择。在个案的处理中要采取谨慎态度，优选解决途径，不留隐患。若当事人采用自行解决的方式，在不违反法律禁止性规定和社会公共利益的前提下，有很多非规范性问题因当事人的 自决将不会引起新的事端和争议。进一步增强人民调解委员会参与劳动争议(群体性欠薪事件)调解。探索基层人民调解组织与 基层劳动保障工作平台协同办案机制，可以将案情相对简单、争 议双方有一定调和基础的争议交由基层人民调解委员会完成，使调解劳动争议的成功率逐步提高。运用行政执法处罚和劳动争议仲裁以及申请法院强制执行的法律手段，加大对用人单位欠薪的 查处力度。劳动仲裁机构受理人数众多、工资额较大的群体性欠薪案件后，可依最高院的司法解释先行作出部分裁决，并立即移送法院或由劳动者申请法院执行，以保证劳动者在仲裁或诉讼过 程中的基本生活费用。同时劳动仲裁机构在受理群体性欠薪案件后，可提醒申请人及时提起财产保全，并转交法院执行，从而在一定程度上防止用人单位恶意转移、隐匿财产。如发现欠薪企业 有转移财产、逃避债务行为的，或者可能发生其他债权人哄抢企业财产的，可以申请人民法院采取财产保全措施。