2004年12月，苏中建设集团向水清木华公司出具《关于承建新疆水清木华精品社区工程的承诺书》，做出该公司若能够中标新疆水清木华精品社区工程将保障“人、财、物”等方面的承诺。2005年4月，水清木华公司（甲方）与苏中建设集团（乙方）签订《水清木华精品社区项目施工承包补充协议书》，约定由苏中建设集团承建水清木华公司开发建设的位于新疆乌鲁木齐市南湖路府南巷的水清木华精品社区底商住宅楼及综合楼项目。2005年5月24日至2005年6月7日，水清木华公司与苏中建设集团陆续签订了四份水清木华精品社区建设工程施工合同。2005年11月，水清木华公司向苏中建设集团发出中标通知书。

2006年1月4日，水清木华公司（甲方）与苏中建设集团（乙方）签订《付款协议》（以下简称第一份协议书），约定：甲方必须按双方合同约定在2005年12月30日支付乙方已完工程量80%的工程款，现甲方资金困难，采取分期付款，甲方保证在2006年3月20日前支付乙方工程款8000万元。2006年10月12日，水清木华公司与苏中建设集团签订《协议书》（以下简称第二份协议书），约定：水清木华公司将“水清木华精品社区”项目第C幢的第一层和第二层房产作价人民币6000万元折抵水清木华公司拖欠苏中建设集团工程款4500万元。2006年12月，涉案所有工程竣工验收合格，双方办理工程交付手续。2007年11月14日，水清木华公司（甲方）与苏中建设集团（乙方）签订《协议书》（以下简称第三份协议书），约定：双方一致同意预结算工程总价暂定15,600万元，甲方2008年5月31日之前结清余款。2015年5月，水清木华公司出具证明，苏中建设集团施工的水清木华精品社区决算总额为144,627,933.02元，工程款已全部付清。苏中建设集团认为，施工项目的工程款虽已全部付清，但根据双方自2005年4月9日至2007年11月14日所签各项协议中，水清木华公司应承担的欠款违约赔偿金及应付利息至今未付，经催要无果，遂提起诉讼。审理过程中，三份协议书的效力问题成为案件争议焦点。

本院认为，三份协议书是对已完工程进度款或者已竣工验收工程的价款数额、给付时间和违约责任的约定。在性质上，它可以脱离于建设工程施工合同而独立存在，应认定为有效协议。其理由在于：

　　第一，各协议书签订时，协议书所约定的工程款所对应的工程已经完工。在此情形下，各协议书在形式上可以看作是与双方的建设工程施工合同相互独立的协议。

　　第二，招标投标法主要调整建设工程施工合同缔约过程，但针对已完工程价款的数额、给付期限及违约责任的约定，显然已经超出了招标投标法的调整范围。尤其是，即使认定该类协议书无效，招标投标法的规范目的也不能因此而实现，因此，从招标投标法的规范目的和调整范围来看，案涉三份协议书不应因违反招标投标法而无效。

　　第三，在建设工程施工合同有效的场合，如果当事人针对已完工程的工程款数额、履行期限等达成新的合议，就可以解释为新的协议而与建设工程施工合同相互独立。同理，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，因建设工程施工合同无效，承包人已经完成的部分工程或全部工程就成为发包方的不当得利，因已完工程难以返还，因此应返还相应的价款，在性质上就成为发包方的不当得利返还之债。于此，尽管当事人在订立此类协议时建设工程施工合同的效力尚未被人民法院确定无效、当事人主观上也是按照有效合同来履行，但因为双方对已完工程价款的数额和履行期限及违约责任达成了新的合意，因此就可以解释为与建设工程施工合同相互独立的协议，在性质上就具有解释为双方当事人对不当得利之债的内容、履行期限及违约责任的约定的可能。

　　第四，从《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定来看，建设工程施工合同无效但建设工程经竣工验收合格，可以参照合同约定确定工程价款，其实质是参照当事人的约定确定不当得利的返还范围。如果说实际施工前无效合同所约定的价款可以作为不当得利返还范围的依据，则双方于工程部分完工或全部完工后所确认的工程款，更应可以成为不当得利返还范围或期限的依据。

　　第五，合同无效后的不当得利返还之债，尽管其产生是基于法律规定及无效合同的履行，但并不妨碍当事人在该债务产生后对其履行期限、违约责任另行作出约定。换言之，不当得利返还之债于此独立于无效合同。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第八条规定，返还不当得利请求权的诉讼时效期间从当事人知道或者应当知道不当得利事实及对方当事人之日起计算，这即是将不当得利之债作为独立于无效合同债权债务的明证。

　　第六，案涉协议均是在发包方已经陷于履行迟延的情况下签订的，将该协议解释为当事人关于未来被人民法院认定无效合同后的不当得利返还范围、履行期限及违约责任的协议，尽管有拟制的成分，但并不违反当事人订立协议时的规划和预期。

　　第七，从双方当事人利益状态看，发包人陷于迟延并就已经迟延的工程款约定给付期限和违约责任的情况下，认定该协议有效并使违约方承担相应的违约责任，不仅是对不当得利之债守约方损失的填补，而且有利于实现当事人的利益平衡，同时也是诚实信用原则的体现。

　　综上所述，案涉工程部分完工时或工程竣工验收后双方订立的工程款的支付协议，在合同无效的情况下，应被解释为双方关于合同无效后不当得利返还范围、期限及违约责任的约定，不属于招标投标法的调整范围，在性质上独立于无效的建设工程施工合同，不受建设工程施工合同无效的影响，应认定为有效。

本案争议工程属于应当公开招投标的项目，根据《中华人民共和国招标投标法》第四十三条规定：“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。”本案中，在涉案工程确定中标人之前，苏中建设集团向水清木华公司出具《承诺书》，双方对工程实质性内容进行谈判。双方签订的补充协议及建设工程施工合同违反了法律的禁止性规定，当属无效。对于双方当事人后续签订的三份协议书的效力应当如何认定？有观点认为，三份协议书系对双方之间的建设工程施工合同的付款方式进行的约定，属于建设工程施工合同的组成部分，因建设工程施工合同无效而亦当属无效。也有观点认为，三份协议书系双方对应付工程款到期债务的确认，是具有债权债务清算性质的协议，与案涉建设工程施工合同之间相互独立，不因建设工程施工合同的无效而无效。最高人民法院认为，案涉工程部分完工时或工程竣工验收后双方订立的工程款的支付协议，在合同无效的情况下，应被解释为双方关于合同无效后不当得利返还范围、期限及违约责任的约定，不属于招标投标法的调整范围，在性质上独立于无效的建设工程施工合同，不受建设工程施工合同无效的影响，应认定为有效。