最高法判定：国家审计机关出具的审计报告不能作为工程款结算的依据

最高法判定：国家审计机关出具的审计报告不能作为工程款结算的依据

来源：最高人民法院  

NO.1｜壹 

裁判要旨

一、根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

二、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。

【《最高人民法院公报》案例】2014年第4期-重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案［最高人民法院（2012）民提字第205号民事判决书］

裁判摘要：

 最高人民法院认为，本案的争议焦点为：如何确定重庆建工集团与中铁十九局之间结算工程款的依据。

 关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

 关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。

 从上述分包合同的约定及双方当事人的合同履行情况看，案涉工程于2005年9月8日竣工，同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》。之后，出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，重庆市经开区监审局委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具审核报告，载明案涉工程范围的工程造价为114252796元。2007年12月5日，重庆建工集团与中铁十九局对分包工程进行结算，确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114252795.85元。虽然在本案一、二审期间，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否属于分包合同约定的“业主审计”存在争议，但在该审核报告上，业主、承包人和分包人均签字盖章表示了对审核结果的认可。之后，重庆建工集团与中铁十九局签订结算协议，其确定的结算数额也与上述审核报告审定的数额一致。本院认为，以上事实能够形成完整的证据链，证明2007年12月5日双方当事人签订的结算协议，属于分包合同约定的旨在确定最终结算价格的补充协议。本案一审起诉前，重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98120156.63元，数额已经到达结算协议约定结算数额的96%。结算协议的实际履行情况，也佐证了其系双方当事人的真实意思表示。重庆建工集团虽主张结算协议仅是双方就案涉工程款结算的阶段性行为，但未提供相应证据证明，且分包合同未约定需对工程结算进行阶段性审核和阶段性结算，结算协议本身亦未体现其仅是对案涉工程的阶段性结算。因此，对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信。结算协议属于合法有效的合同，对双方当事人具有法律拘束力。

 结合结算协议的签订和实际履行情况，本院认为，虽然本案审理中，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此，即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据合同法第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。现重庆建工集团提出不按结算协议的约定履行，但未举出相应证据证明该协议存在效力瑕疵，故本院对其主张不予支持；中铁十九局依据上述结算协议要求重庆建工集团支付欠付工程款，具有事实和法律依据，本院予以支持。

NO.2｜贰 

类似案件及最高人民法院法官著述

类似案例：呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案（最高人民法院民事判决书）

 法理提示：审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理行为，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。除非双方当事人在合同中有约定或者合同约定不明确，否则审计结论不能作为工程款结算的依据。

 最高人民法院经审理认为，双方当事人的争议焦点为：是否应当以审计结果作为支付涉案工程款的依据。

 从一审查明的事实看，绕城路全部工程已经于2006年全线通车，河北路桥公司所施工路面工程分验合格后，于2006年11月1日向绕城公路公司提交竣工验收报告。双方也于2008年10月21日对河北路桥公司完工工程量进行汇总后，核定工程总造价为105243288元。该工程价款是在河北路桥公司申报工程量之后，经绕城公路公司审核之后确认的价款。双方对此均无异议，双方已就应支付的工程款总价形成合意，这是双方真实意思的表示，且没有违反法律的禁止性规定，对双方均具有约束力。因此，绕城公路公司主张该工程量仅供审计之用，缺乏依据。依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。双方当事人并未在合同中约定，将审计结果作为计算涉案工程款的依据。且从一审法院调查的结果来看，审计人员认为审计局函中的初审值数据不准确，因为建设单位提交的相关材料不全面，故无法出具客观真实的审计报告。因此，绕城公路公司的上诉主张，既缺乏合同依据，也缺乏法律依据，应不予支持。

——最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》总第52辑，人民法院出版社2013年版，第156～162页。

主审法官王毓莹著述：

 本案双方当事人争议的焦点在于：审计结论能否作为涉案工程款的结算依据。这就存在一个问题，即如何看待审计行为。本案中，双方当事人对于合同价款曾进行过书面的确认，但由于本案涉及的呼和浩特市二环路工程作为内蒙古自治区、呼和浩特市两级政府“十一五”计划的重点工程，属于国有投资项目，按照相关法律和政府财政支付的规定和要求，需要进行审计。此时就涉及一个问题，在工程款的结算上究竟是以当事人的约定，还是以审计结论作为计算工程款的依据。根据《财政部关于加强建设项目工程预（结算）审查管理工作的通知》规定，财政评审中心主要职责是对国家财政投资项目实施监督检查，检查监督建设单位有无违法违纪行为，但这种监督职能不能延伸到民事领域，更不能改变民事合同约定的内容。财政评审中心所出具的审计结论是行政决定，不是人民法院据以审理民事案件的法定依据。在民事案件中，财政评审中心所作出的审计结论性质应为民事证据，若当事人约定以此作为工程款结算依据的，已经转化为民事合同中双方当事人约定的一部分，是双方当事人对于自己权利的处分，当事人双方应当受到合同的约束。此时，审计结论应当作为计算工程款的依据。除此以外，审计结论不能作为计算工程款的依据。依照《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》〔2001〕民他字第2号的规定，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。在本案中绕城公路公司于2008年10月21日对河北路桥公司完工工程量进行汇总后，核定工程总造价为105243288元。该工程价款是在河北路桥公司申报工程量之后，经绕城公路公司审核之后确认的价款。双方对此均无异议，双方已就应支付的工程款总价形成合意，这是双方真实意思的表示，审计结论并不能改变双方当事人的合同约定。无论是发包方还是承包方，在双方当事人对于合同价款已有明确约定的情况下，不能主张依据审计结论来作为工程款结算的依据。在司法实践中，虽然双方当事人对于建设工程价款已有明确约定，但发包方往往以等待审计结果来作为拖延支付工程款的借口。而承包方由于在建筑市场中所处的地位，承揽工程时承诺的价格很低，将其他竞争对手排挤出去，工程完工后，发包方又主张对涉案工程进行审计，依据审计结论来计算工程款，这些都是有违诚信的行为，均不应当得到法院的支持。在建设工程施工合同签订阶段，合同双方当事人均很难预测在履行合同中会出现行政机关依照行政职权改变合同约定、变更合同条款的情形发生，如果允许依照审计结论来改变双方当事人的约定，无异于破坏了当事人双方对于合同的预先安排和对于合同的合理预期，有违合同法的精神，也违背民法的平等自愿、等价有偿原则。因此，除非双方当事人有约定或者对于合同价款约定不明确、约定无效的情况，审计结论才能作为工程价款的结算依据。本案中双方当事人对于合同价款有明确的约定，因此，审计结论不能作为结算工程款的依据。绕城公路公司的主张不应得到支持。

——王毓莹：《审计部门对建设资金的审计不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行——呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》总第52辑，人民法院出版社2013年版，第156～164页。

NO.3｜叁

最高人民法院的答复意见及司法观点

河南省高级人民法院：

你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

——《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001年4月2日，〔2001〕民一他字第2号）

审计机关对国家建设项目的决算审计，是国家对建设单位的一种行政监督，对承建单位并无约束力，也不影响建设单位与承建单位签订的合同效力。在诉讼中法院对已经形成的审计结果应作为诉讼证据进行审查，能否采信取决于其是否具备法定要件。当审计机关对国家建设项目依法审计的工程价款与当事人已确认的工程价款不一致时，一般应以当事人的约定作为法院的判决依据。[1]

【注释】

1：孙基刚：《审计机关对国家建设项目决算审计的性质及在诉讼中的效力——广东第八建筑工程公司与海南兴业聚酯股份有限公司建筑工程承包合同纠纷案》，载苏泽林主编、最高人民法院审判监督庭编著：《最后的裁判——最高人民法院典型疑难百案再审实录》（房地产与公司企业案件卷），中国长安出版社2007年版，第109页。

来源：《最高人民法院司法观点集成(新编版)·民事卷III》2061页

观点编号878