关于公共利益各国都有不同的理解，从各国的土地法律制度来看，既有土地的永久业权制，亦有土地的所有权和使用权有偿分离制，还有土地国有、部门无偿使用制，乃至国有和集体所有、有偿使用制，等。[王建顺.《土地征收中的利益均衡论》.浙江社会科学.2013年第9期44页，转载王兰萍.《论我国土地使用权和用益物权》.《山东师范大学学报》1997年第2期。]尽管土地所有制存在千差万别，但各国在土地征收上都强调要以公共利益需要为目的。我国《宪法》第 10条，《物权法》第42条，《土地管理法》第2条第4款，都规定了土地征收必须以公共利益需要为前提的。关于公共利益的学说主要有以下几种：

一是个人利益至上说，如边沁认为，社会利益是“组成社会的各个成员的利益之总和”，“最大多数人的最大幸福是判断是非的标准。”[李蕊.论土地征收中公共利益的界定与相关民事权利的保护. 贵州大学学报( 社会科学版).2005年5月第23卷第3期.第94页.转载自高德步：《产权与增长：论法律制度的效率》, 中国人民大学出版社1999 年版, 第14-15页。]该学说强调个人利益是第一位的，认为公共利益就是个人利益的简单叠加。很多时候个人的一般利益与公共利益是相重叠的，保护公共利益就是保护个人利益。但是个人的特殊利益有时是与公共利益相冲突的，公共利益的保护是要牺牲个人利益的。如果一味的强调个人利益，则可能因为极少数人的利益而损害大多数人的利益。

二是公平说。20世纪美国社会学法学家庞德提出，公共利益，即“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望。”[《土地征收征用中公共利益的界定》.法学论文.“尽可能保护所有社会利益，并维持这些利益之间的，与保护所有利益相一致的某种平衡或协调。”[李蕊.《论土地征收中公共利益的界定与相关民事权利的保护》. 贵州大学学报( 社会科学版).2005年5月第23卷第3期. 第94页.转载自高德步：《产权与增长：论法律制度的效率》, 中国人民大学出版社 1999 年版，第15-16页。]该学说强调的是以公平作为公共利益的评判标准，公共利益要协调和保护各方面的利益。但是随着社会的发展和进步，国家利益、社会利益、集体利益和个人利益等各种利益都是交织在一起并且充满着冲突，公共利益应当如何协调各种利益，如何平衡和协调各种利益成为了一件极为复杂的事情。越来越多本该代表公共利益的政府打着公共利益的旗号侵犯公民的个人利益。以公平为评判标准的公共利益在现实中遇到了很多的难题。

三是政府职责说。二战过后发展起来的学者认为，政府的主要任务是为公众提供公共产品和公共服务，而私人产品应该通过市场来供应。[李蕊.《论土地征收中公共利益的界定与相关民事权利的保护》. 贵州大学学报( 社会科学版).2005年5月第23卷第3期. 第94页.参见[美]罗伯特·考特，托马斯·尤伦著，张军等译: 《法和经济学》，上海三联书店，上海人民出版社, 1994 年版，第146-151 页。

该说强调政府的职责就是提供公共产品和公共服务，现实中大部分的公共事务可以用公共产品来解释，但是采用罗列公共事务的方式还是不能完全表达公共利益。

以上三种学说对于公共利益有着不同的理解和判断，虽然都有着不足，但是我觉得也是有些可取之处的。个人利益至上说意在强调个人利益，其实公共利益是应该以个人利益为基础的，不能够代表广大社会公众利益的不应该属于社会公共利益。公共利益并不是每个个人利益的简单相加，但应该是个体利益的集体升华。就像南水北调工程，在修建的过程中会牺牲许多的个人利益，但是同时也使更大多数人受益，该工程不能解决所有个体的缺水问题，也不是所有的个体都存在缺水的问题，但是却可以解决很多地区缺水问题。对于一个地区来说，大部分个体缺水，该地区成为缺水地区，解决缺水问题就体现了该地区的公共利益。政府职责说给我们确定了公共利益应该有政府代表的原则，政府代表国家行使行政权，它本身的职责就应该是服务大众，服务人民的。政府可以作为行使公共利益的一个主要的载体。公平说强调公共利益应该平衡和协调各方面的利益，公共利益应该由政治组织来提出，这些主张都存在其合理性。个体的利益之间总是会存在着不同程度的差异，既然公共利益不是个体利益的简单相加，那么就要寻求各个体之间的共同点，以期寻找到可以让个体都满意的利益点。这才是公共利益代表大众利益的方式。但是公共利益若想要代表所有的利益在现实中是很难做到的。