第一次全球石油危机爆发以后,人类不得不面对这样一个事实:工业文明的发展完全依赖于数量有限并会带来污染后果的能源(化石燃料),早晚有一天人类将陷入无能可用的恐慌。正是在这种担忧之下,人类未雨绸缪,开始了利用可再生能源的“革命”。世界各国政府为了利用风能、太阳能、潮汐能等无污染的自然能源发电制定政策加以扶持和鼓励,政府加大投资的同时也以优厚的“待遇”吸引各种形式的外资介入。
中国近年来在风电发展上取得了可喜的成就。2005年底,已建成61个风电场,安装1864台风电机组,全国并网风电装机容量达到126.6万千瓦。风电装机容量位居世界第7位,亚洲第2位。2005年,中国政府对2020年的风电发展目标进行了修改,将风电装机容量由2000万千瓦增至3000万千瓦。中国的风电市场前景可观。
那么什么是BOT呢?BOT是“build-operate-transfer”三个单词的字头,译成中文就是“建设一运营一移交”这么一种模式。
1994年BOT概念开始在我国流行,BOT的研究和实施工作也异常活跃。由于落后的基础设施与我国的经济发展很不协调,BOT方式的引入给各地利用外资开发基础设施项目带来了希望,各地纷纷准备采用BOT方式建设项目。
我国已经颁布了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》等利用外资的法律,但由于BOT项目的特殊性,不能完全按照这些法律实施。如何实施BOT项目,无法可依。在这种情况下,为规范BOT试点工作,国家计委、外经贸部、国家外汇管理局分别就项目审批、公司章程报批外汇管理等问题作出了政策规定。
经过了一段时间的准备工作,1995年国家计委开始组织BOT试点工作。由于我国的现行法律不能完全适用于BOT项目,在有关BOT法律法规出台之前,为了使试点工作有法可依,国家计划委员会、电力工业部和交通部于1995年8月21日以计外资(1995)1208号文向各省。自治区、直辖市及计划单列市计委(计经委)、电力局、交通厅(局)发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》,通知规定:
1).外商投资特许权项目是指外商建设一运营一移交的基础设施项目。政府部门通过特许权协议,在规定的时间内,将项目授予外商为特许权项目成立的项目公司,由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满,项目公司将特许权项目的设施无偿移交给政府部门。
2).在特许期内,项目公司拥有特许权项目设施的所有权,以及为特许权项目进行投融资、工程设计、施工建设、设备采购、运营管理和合理收费的权利,并承担对特许权项目的设施进行维修、保养的义务。政府部门具有对特许权项目监督、检查、审计,以及如发现项目公司有不符合特许权协议规定的行为,予以纠正井依法处罚的权力。
3).为保证特许权项目在我国的顺利实施,在特许期内,如因受我国政策调整因素的影响,使项目公司受到重大经济损失的,允许项目公司合理提高收费标准或延长项目公司的特许期;对于项目公司偿还贷款本金、利息和红利汇出所需要的外汇,国家保证兑换和汇出境外。但是,项目公司也要承担投融资、建造、采购、运营、维护等方面的风险,政府不提供固定投资回报率的保证,国内金融机构和非金融机构也不为其融资提供担保。
现阶段,我国风力发电项目已允许采用BOT模式进行投资。BOT必将推动风能在我国的开采和利用,弥补我国相关技术落后和资金不足的尴尬局面,极大改善我国能源短缺的现状,优化能源利用结构,BOT将为中国风电的发展做出巨大的贡献。在我们对美好前景憧憬的时候,我们也要看到,我国风电投资的BOT尝试仍然存在着诸多“隐患”,如不对症下药加以完善,则无法发挥它的最大效能。
现在,外商投资风电项目最大的最主要的担心,就是风电的价格问题。
《国家发展改革委关于风电建设管理有关要求的通知》(以下称《通知》) 第四项,“风电场上网电价由国务院价格主管部门根据各地的实际情况,按照成本加收益的原则分地区测算确定,并向社会公布。风电特许权建设项目的电价通过招标方式确定,但是,不得高于国务院价格主管部门规定的上网电价水平。”根据《通知》的规定,风电的电价确定方式有两种,一是按照政府定价确定;二是按照招标价格确定。现行的招标方式存在着诸多弊端,某些企业为了中标而以不合理的低价格进行投标。为降低投标电价,企业采用的手段有:过高评估风能资源和上网电量,设定较高的第二段电价,低估设备价格、风电机组基础成本和消减运行维护费等。过低的上网电价使得风电投资商难以赢利,不能提供所得税,起不到促进项目当地的经济发展,严重挫伤了贫困地区开发风电的积极性。采用政府定价方式,政策性较强,电价测算没有统一的和固定的标准,造成投资商对此心存疑虑,不敢放马过来。
笔者的建议是,我国应采取固定电价加浮动电价的方式来最终确定电价价格。风电固定电价价格应根据全国各地风能分布而测算出不同的风电价格,每年同一时期向社会公布一次,测算的标准和方法应公示,且易于评价和操作。首先让投资商对投资的收益有一个基本的预想以及合理的保障。浮动价格是对固定价格的补充。固定价格加上浮动价格就是最后的风电上网价格。浮动价格可以是正的,也可以是负的,要做到因地制宜,但如果是负的不应超过限定的比例,尽量减小投资商的投资风险。另外,我们知道风力发电成本与火力发电成本存在较大的价格差,风力发电在价格上根本无法与化石能源发电相比,所以如果不对风力发电进行特殊的补贴和优惠,那么它就没有立足之地了。故此建议对风力发电给予环保补贴,补贴的资金来源主要是化石能源的能源税收,对不可再生能源发电征收高额能源税,再补贴给可再生能源发电,从而拉近两者的实际的最后价格。只有两者均衡了,才会存在真正的公平竞争,同时也会促进发电市场的健康有序均衡发展。
北京市雄志律师事务所律师
罗春利
2007年2月11日
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