一、案件背景
某家庭农场从事花生种植、种子存储。2023 年 7 月，经市街道办事处备案，农场取得 67.79 亩设施农用地使用权，备案用途为 “小麦、玉米、花生种子存储及冷库存储”，使用期限 29 年。2023 年 12 月，农场建成钢构棚（含 4 个展厅、1 个仓库、1 个冷库）。2024 年，市自然资源和规划局现场核查发现，部分钢构棚被用于餐饮、物流、冷冻食品分拣等商业经营，认为农场 “擅自改变设施农用地用途，从事‘非农化’经营”。
2024 年 12 月，自规局作出行政处罚决定：责令 15 日内退还 46480.65 平方米土地，拆除 45596.76 平方米土地上的建筑物，并处以 21855059.40 元罚款。农场不服，认为处罚事实错误、程序违法，委托本所律师提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定。
二、争议焦点
1. 设施农用地是否应 “退还”？
2. 非农化面积与处罚金额是否合理？
3. 处罚程序是否合法？
三、被申请人辩称
事实认定准确：农场将备案为“种子存储” 的设施农用地，实际用于餐饮、物流等商业经营，违反《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》中 “农地农用” 原则，属于非法改变用途。
处罚依据充分：根据《土地管理法》第七十七条，对违法占用的水浇地按每平方米490 元罚款，其他用地按 290 元罚款，符合《河南省实施 <土地管理法> 办法》规定，金额计算无误。
程序合法合规：已履行立案、勘验、听证、集体讨论等程序，送达时王某在场且与负责人存在亲属关系，视为有效送达，保障了农场的程序权利。
四、胜诉结果
法院经审理，判决撤销《行政处罚决定书》，理由如下：
处罚明显不当：案涉67.79 亩土地是农场通过合法租赁并备案取得的设施农用地，自规局以 “改变用途” 为由责令 “退还土地”，实质是通过行政处罚否定合法民事租赁关系，违背过罚相当原则。
事实不清、证据不足：现有证据仅能证明1 号、2 号、4 号建筑存在非农化使用，3 号建筑仍用于粮食存储，被告将全部 4 万余平方米土地认定为 “非法占地”，处罚范围扩大。
程序违法：行政处罚决定书未送达给农场法定代表人或授权代理人，而是送达给无关人员王某某，违反《行政处罚法》关于送达的强制性规定，程序存在重大瑕疵。
五、法律意义
法院明确，设施农用地使用者通过合法租赁、备案取得的使用权受法律保护，行政机关不能以“改变用途” 为由，通过 “责令退还” 直接否定民事权利，体现了对产权稳定性的尊重。
对设施农用地“非农化” 的处罚，应限定在实际违法范围内，不能扩大至合法使用区域；罚款金额需与违法情节相当，避免 “天价罚单” 式的惩戒性处罚，确保过罚相当。
送达、听证等程序是行政机关保障当事人权利的基础，即使实体认定正确，程序违法也将导致处罚无效。本案中“送达对象错误” 直接成为撤销处罚的关键理由，凸显了程序正义的独立性价值。
六、律师策略
通过现场照片、仓库存储记录等证据，证明3 号建筑仍用于农业存储，指出被告将合法区域纳入处罚范围，存在事实认定错误。
援引《民法典》关于租赁权的保护规定，主张农场通过备案取得的设施农用地使用权受法律保护，行政机关无权以行政处罚剥夺，突破被告的法律适用逻辑。
强调行政处罚决定书送达对象错误，属于“重大程序违法”，直接导致处罚无效，从程序角度彻底动摇处罚的合法性。
七、温馨提示
设施农用地备案时需明确用途（如种植、存储等），实际使用中不得擅自改为餐饮、物流等非农用途，确需调整的应重新办理备案。
对农业设施的实际用途（如存储粮食、培育种苗）保留照片、视频、出入库记录等证据，避免被误认“非农化” 时无法举证。
