律师解读：依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。仅通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，违反土地管理相关法律法规，属于违法行政。

裁判要旨

采用协议的方式流转集体土地无明确的法律依据，且牡丹区政府和牡丹街道办提供的证据不能证明在七里河湿地公园项目实施过程中，所有的工程建设均不会改变相应土地的原用途。因此，原审法院以牡丹区政府和牡丹街道办未能提供农用地转用审批等方面的证据为由，确认行政行为违法，本院予以确认。针对牡丹区政府和牡丹街道办占地行为提起的行政诉讼，并非行政协议之诉，故对于牡丹街道办与丁堂村村委会签订的土地流转合同相关事宜不予审查。

1、案号：（2018）最高法行申1851号

2、案由：土地行政强制及行政赔偿

3、当事人

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：丁有生

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：牡丹区政府、牡丹街道办

2016年4月14日，山东省菏泽市牡丹街道办事处丁堂村村民委员会（以下简称丁堂村村委会）与牡丹街道办事处签订合同，约定丁堂村所属土地968.286亩流转给牡丹街道办使用。七里河湿地公园拟占用丁堂村土地约1440亩，地上附着物已进行补偿。目前，该段已进行土地整理约300亩，没有修建永久性建筑物，其余约为1110亩耕地仍由丁堂村村民耕种。丁有生以牡丹区政府、牡丹街道办在未经批准且未与其签署补偿协议的情况下，将其使用的土地非法改变为非农建设用地，导致其损失巨大为由，向山东省菏泽市中级人民法院提起诉讼，一审法院判决：确认牡丹区政府、牡丹街道办占用的丁有生承包地修建七里河湿地公园的行政行为违法；驳回丁有生要求牡丹区政府、牡丹街道办赔偿损失的诉讼请求。丁有生不服提起上诉，二审法院驳回其上诉请求。

最高院裁定

驳回再审申请人丁有生的再审申请。

法律法规

《中华人民共和国行政诉讼法》第六条 人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条 在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。