许X、长沙市天心区XX资源行政管理:其他(资源)二审行政裁定书

律师观点分析

湖南省高级人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)湘行终1347号

上诉人（原审原告）：许X，男，2006年2月8日出生，汉族，住长沙市天心区。

法定代理人：吴X，女，1975年12月11日出生，汉族，住址同上。系许X之母。

委托代理人：王X，湖南XX律师。

被上诉人（原审被告）：长沙市天心区XX。住所地：湖南省长沙市天心区湘府中XX。

法定代表人：黄X，该区区长。

委托代理人：许XX，天心区征地服务中心工作人员。

委托代理人：彭XX，北京XX律师。

被上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局天心区分局。住所地：长沙市天心区新姚南XX。

法定代表人：康XX，该局局长。

委托代理人：李X，该局工作人员。

委托代理人：晏X，北京XX律师。

上诉人许X因与被上诉人长沙市天心区XX（以下简称天心区政府）、长沙市自然资源和规划局天心区分局（以下简称天心区分局）不履行房屋征收补偿安置法定职责一案，不服长沙市中级人民法院（2020）湘01行初175号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。

原审查明：2017年9月29日，天心区政府作出案涉征收土地方案公告，载明征收先锋街道办事处先锋集资办（原天心区XX）32.3575公顷土地用于长沙市2005年中信新城工业建设用地。2017年12月6日，吴X（许X的母亲）在《中信485项目集体土地拆迁私人房屋人口调查表》上签名。该人口调查表中载明吴X户家庭人口情况，包括吴X（户主）、许XX（许X的父亲）、许X共三人。其中备注栏中明确，吴X系集体经济组织成员，许XX与许X均系非农转入。2018年3月16日，经先锋集资办、先锋街道办事处、先锋派出所、天心区征地办及区集体经济组织认定资格领导小组审核认定，长沙市天心区先锋街道拆迁指挥部发布《长沙市2005年中信新城工业建设用地项目（中信485）集体经济组织成员公示表》，吴X户仅吴X公示认定为集体经济组织成员，许XX、许X均未被列入该公示表。公示表中载明了公示期限和联系人、联系方式。2018年5月15日，原长沙市国土资源局天心区分局征地拆迁事务所向吴X户作出征地补偿告知书，该告知书中载明了该户房屋面积及家庭情况、征地补偿费用构成、房屋腾地期限等内容。该告知书中家庭情况中备注一栏中，吴X备注为集体经济组织成员，许XX、许X均备注为非集体经济组织成员。同日，吴X在（中信485）项目被征房屋腾空拆除验收单上签名。2018年6月22日，吴X在上述征地补偿告知书上签署“已收原件”字样并签名，并在该告知书送达回执户主签名一栏签名，告知书送达回执上同样备注许XX、许X非集体经济组织成员。同日，吴X在领款单上签名，领款数额与上述告知书载明征收补偿金额一致（上述告知书及领款单吴X签名落款时间均为手写字样“2008.6.22”，明显系笔误）

另查明，许X于2006年2月8日出生于广东省潮州市湘桥区，其户口自出生时即落户于广东省潮州市湘桥区，户别为非农。许X在广东省潮州市××（至五年级转学），直至2016年4月29日，随其父许XX以夫妻投靠名义迁至吴X户。

又查明，2020年2月25日，许X之母吴X分别向天心区政府、天心区分局邮寄请求依法履行征地补偿安置义务申请书，请求对许X履行征地安置补偿义务，分配村民保障性住房指标。

原审认为：一、许X起诉超过法定期限且不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，其起诉不符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。根据现有的证据可以认定，征拆部门已在征地补偿安置程序中，通过案涉项目房屋人口调查表、集体经济组织成员公示表、征地补偿告知书等，明确否定了许X作为案涉被征地所属集体经济组织成员资格，未将许X纳入安置对象范围。许X虽以天心区政府、天心区分局未履行补偿安置义务为由提起诉讼，但实际上，行政机关在行政程序中，已经明确否定许X在案涉项目中的补偿安置对象资格，故许X虽以行政机关不履行义务为由提起诉讼，但其实质是对行政机关明确否定其在案涉项目中的安置对象资格提出异议诉求，同时鉴于行政机关未告知许X就案涉纠纷的起诉期限，故应当适用上述法律关于起诉期限的规定。

具体而言，吴X作为许X的母亲，也即其法定代理人，至迟在2018年6月22日签收征地补偿告知书并领取补偿款项时，就应当知道许X被行政机关拒绝纳入补偿安置对象范围，无法获得案涉征地项目补偿安置待遇。许X及其父母如认为行政机关未将许X纳入征地补偿安置对象范围侵害了许X的合法权益，至迟应在签收案涉征地补偿告知书之日起一年内，向人民法院提起诉讼。许X直至2020年4月27日才向人民法院提起行政诉讼明显超过起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故其起诉超过法定期限，其起诉不符合法定条件。

此外，关于许X代理人提出许X系未成年人无诉讼权利能力和行为能力,故无法及时寻求司法救济问题。长沙市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第三十条的规定：“没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼……”。本案中，许X因尚未成年而为限制民事行为能力人，不具备诉讼行为能力，但根据法律规定，可以由法定代理人代为诉讼。故许X系未成年人不构成耽误起诉期限的正当事由，且许X代理人以许X系未成年人为由主张其不具备权利能力亦不符合法律规定，均不予采纳。

二、许X要求天心区政府、天心区分局履行补偿义务没有事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。《长沙市征地补偿安置条例》第十八条规定：“征收土地按照被征地的原用途给予补偿。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费”。第二十九条规定：“征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。征地安置主要采取以下两种方式：（一）货币安置；（二）由农村集体经济组织统一安置。对实行货币安置的人员，应当纳入城镇就业服务和社会保障体系”。许X诉请天心区政府、天心区分局履行补偿义务，但未能明确补偿名目和金额。经审查其诉状所列事实理由、庭审陈述意见以及证据材料，也均不能证明或体现许X在案涉征地项目范围享有合法房屋或承包有土地，不能证明其与天心区政府、天心区分局之间存在基础的征收与补偿法律关系，故其诉请天心区政府、天心区分局履行补偿义务没有事实根据，亦属不符合法定起诉条件。据此，许X的起诉不符合法定条件。长沙市中级人民法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，裁定驳回许X的起诉。

许X不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审认定上诉人起诉超过法定期限，系对诉讼请求理解错误，适用法律错误。上诉人于2020年2月25日分别向两被上诉人邮寄请求依法履行征地补偿安置义务的申请书，被上诉人于次日收到，但并没有依法履行征地补偿安置义务，上诉人于2020年4月27日向人民法院提起诉讼符合相关起诉期限规定；对上诉人权利义务产生实质影响的是被上诉人怠于履行征地补偿安置义务的行政行为，本案诉争的亦是该怠于履行义务的行政行为；即便认为该案超过起诉期限，也不能认为系上诉人因自身原因耽误；行政机关没有履行法定职责，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。二、原审法院认为上诉人要求履行补偿义务没有事实依据，系认定事实不清。三、上诉人系合法的被安置主体，应当依法得到安置。上诉人户口登记在集体经济组织所在地，生活上依靠母亲抚养，母亲系集体经济组织成员，在集体经济组织内有合法房屋，上诉人符合在本集体经济组织的形式要件和实质要件，理应得到安置。综上，请求撤销原审裁定，将本案发回原审法院继续审理，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人天心区政府答辩称：一、本案已超过起诉期限，依法应驳回起诉。上诉人最早在2018年4月13日《长沙市国土资源局天心区分局征地补偿安置方案征求意见公告》发布时，最晚在2018年9月28日《长沙市国土资源局天心区分局征地补偿安置方案实施公告》发布时就已经知道案涉具体补偿安置内容，但其在法定期限内未提出过异议，也未申请听证、复议或诉讼，故本案起诉已超过法定的起诉期限，依法应驳回起诉。二、上诉人在涉案项目征收时，并非集体经济组织成员，无法按集体经济组织成员标准对其进行安置补偿。答辩人已依法履行了安置补偿职责，不具备继续履行的法定条件。上诉人的起诉已超过法定期限，且其提出的诉讼请求于法无据，请求维持原审裁定，驳回上诉。

被上诉人天心区分局未提交书面答辩状，口头答辩意见与天心区政府答辩意见一致。

当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。经审查可以作为认定本案事实的依据。

本院对原审认定的事实予以确认。

本院认为：本案争议的焦点是许X的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。在本案中，现有证据表明，征拆部门已在征地补偿安置程序中，通过案涉项目房屋人口调查表、集体经济组织成员公示表、征地补偿告知书等，明确否定了许X作为案涉被征地所属集体经济组织成员资格，未将许X纳入安置对象范围。作为许X的母亲，也是本案获得补偿安置资格的吴X，最迟在2018年6月22日签收征地补偿告知书并领取补偿款项时，就应当明确知道许X被行政机关拒绝纳入补偿安置对象范围，无法获得案涉征地项目补偿安置待遇。但许X及其法定代理人吴X从签收涉案征地补偿款告知书之日起一年内，未向人民法院提起诉讼，亦未提供证据证明存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，故原审认定许X的起诉超过法定期限，起诉不符合法定条件，并无不当。

对于上诉人提出的不履行法定职责案件，行政机关履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除的意见。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担应作为的义务，该应作为的义务不因行政机关怠于履行而消灭。行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。但在本案中，行政机关未对许X予以安置，并不属于“不履行法定职责”的情形。因为征拆部门在征地补偿安置程序中，作出的案涉项目房屋人口调查表、集体经济组织成员公示表、征地补偿告知书等，均系以具体行政行为的方式告知许X以及吴X，否定许X作为案涉被征地集体经济组织成员资格，未将许X纳入安置对象范围。实际行政机关是以积极作为的方式表达了对许X安置补偿资格的否定意见，而并非消极地对许X的安置补偿事项不作为、不履行法定职责。因此，本案适用起诉期限的规定并无不当。

综上，上诉人许X的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原审裁定。

本案不收取案件受理费。

本裁定为终审裁定。

审判长　　向黎丽

审判员　　黄山宁

审判员　　曾昊锋

二〇二〇年十二月二十二日