民用建筑必须修建人防工程是法定要求。依照人民防空法第22条的规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”顾名思义，人防工程的主要作用在于战时防空。然而战时毕竟是非常态的，人防工程平时就有很大的利用价值。数据表明，截至2013年底，北京市人防工程的平时利用率为54.55%。在这些参与平时利用的人防工程中，涉及纠纷的不在少数。其中，主要体现在人防工程的法律属性的界定上，也即人防工程归谁所有。

   对于“结合民用建筑修建的人防工程”（下称“人防工程”）的归属，法律上没有作出明确的界定。人民防空法仅在第5条规定了“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，物权法也回避了人防工程的归属问题，导致部门规章和地方立法对人防工程的归属界定不一。

   人防工程的归属存在争议，客观上造成了对人防工程使用费、维修管理费的收取等存在争议，民防局与民用建筑的所有人以及民用建筑的物业管理人之间产生矛盾。例如在北京，曾发生华清嘉园业主和罗马嘉园业主状告海淀区人民防空办公室（下称“人防办”）和朝阳区民防局的案件。在这两起案件中，都是因物业公司将人防工程出租给外来民工或者擅自提高“人防工程地段车位”价格，导致业主不满并引发纠纷，而物业公司均持有与人防办或者民防局签订的人防工程平时使用许可合同。业主主张人防工程归业主所有，而法院也苦于拿不出人防工程归属的法律依据，两起案件的最终结果都是法院没有支持业主的共有人防工程的主张。人防工程归属界定不明致使权利的边界处于模糊状态，最终导致的后果是资源配置效率低下，影响人防工程平时利用效益和战时防空效能的发挥。

   学界对人防工程的归属存在诸多争议。有学者认为其应当归属于国家所有。人防工程属于国防工程的组成部分，是实现人民防空任务的重要保障，其本身特性决定了开发商或者业主无法享有人防工程的所有权，应由国家享有所有权。而且国家为了鼓励人防工程的多元化投资，按照有关规定减免了人防工程投资者的土地出让金及大部分相关税费，这些都构成国家取得所有权的对价。

   但也有一些学者表示，在有关住宅小区人防工程的争议中，支持人防工程归开发商所有。其理由主要有两点：其一，开发商是住宅小区的人防工程的投资者，应当依照人民防空法第5条的规定享有投资者的权益；其二，房屋买卖合同中人防工程属于“附属公共配套设施”，没有进行公共面积分摊。而建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第9条明确规定，“作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积”，因此，作为工程建造者的开发商就应当享有所有权。

   在笔者看来，人防工程既不属于国家所有，也不属于建设单位所有，而应当属于民用建筑的所有权人所有。

   人防工程不应当界定为国家所有。物权法规定了国家所有权的四类客体，其中一类是国防资产以及法律规定的铁路、公路等基础设施。人防工程是不是属于国防资产，还得依据国防资产的定义作出判断。按照国防法对国防资产的定义，广义的人防工程并不当然属于国防资产。原因在于，广义的人防工程的投资来源是多元化的，有纯由国家财政投资的，也有单位和个人投资的。而人防工程的经费并不是国家投资的，不满足“国家投入资金、划拨土地”这一前提条件，因此，此类人防工程就不属于国防资产。由于国家所有权是民事基本制度，同时也属于国家基本经济制度，因此，人防工程的国家所有权应当由法律来规定，不宜由行政法规、部门规章、地方立法和行政规范性文件创设。

   同样，人防工程也不宜认定为开发商所有。以住宅小区的人防工程为例，开发商是最初的建造者，依照民法所有权取得的基本原理，所有权可以依照建造的事实行为取得。因此，在建筑物尚未销售之前，人防工程应当归开发商所有。但是在建筑物已经开始销售甚至全部销售完毕之后，开发商不能继续拥有人防工程的所有权。一方面，既然成本已经分摊给业主，开发商就不能被认定为实质意义上的投资人。另一方面，从人防工程本身的重要功能而言，开发商拥有所有权并不合适。如果归开发商所有，试问若干年后开发商破产，人防工程能否划归为破产财产？人防工程能否成为强制执行的标的？业主的权益又当如何维护？

   客观而言，民用建筑的所有权人为人防工程支付了对价，是人防工程实际的投资者。民用建筑范围之内的人防工程，其功能的实现与所有权人的利益休戚相关。在人防工程的平时功能上，一般而言是用作地下车位或者是地下室，所有权人当有权决定地下车位或者地下室的使用。在人防工程公共职能的实现上，人防面积也是以民用建筑区域内的建筑面积为核算基准，按照一定的比例来配建的，主要是用于满足民用建筑的防空避难要求。因此，在这两种功能的实现上，民用建筑的所有权人与之休戚相关，只有所有权人才是权利义务的最佳判断者。可以说，民用建筑人防工程归民用建筑所有权人所有再合适不过。