从一则案例谈工伤受理与工伤认定问题

于全 贾芳

四川聚仁德律师事务所 律师

摘要：在行政机关面临的各类行政纠纷当中，工伤认定案件始终在行政案件中占有着极大的比例。工伤的正确认定是劳动者获得工伤保险补偿或者工伤事故赔偿的前提。现阶段，我国的工伤认定工作存在着不少亟待解决的问题，本文对以下问题试作思考：工伤认定的程序问题——从受理到认定。

一、基本案情与争议点归纳

1 案情综述

1.1 案由

李某某诉成都市劳动人力资源和社会保障局、成都市人民政府劳动和社会保障行政确认案。

1.2 案情

原告：李某某

被告：成都市劳动人力资源和社会保障局

被告：成都市人民政府

漆某某，女，1953年10月出生，2015年10月15日与四川某某劳务有限公司签订劳务聘用协议，从事环卫工作。2015年12月25日，陈某驾车行驶过程中与在道路中间环卫作业的漆某某相撞，造成漆某某当场死亡。2016年9月7日原告李某某（漆某某之子）向被告成都市劳动人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。被告成都市劳动人力资源和社会保障局以漆某某已经届满50岁的退休年龄致其与四川某某劳务有限公司没有劳动关系为由，认为原告李某某的申请不符合《工伤保险条例》规定的受理条件，于2016年9月26日作出《工伤认定不予受理决定书》。原告李某某不服，向被告成都市人民政府申请复议，被告成都市人民政府于2016年10月20日受理后，于2016年12月16日作出《行政复议决定书》维持了被告成都市劳动人力资源和社会保障局作出的《工伤认定不予受理决定书》。

李某某不服，于2016年12月29日起诉至A区法院。A区法院以该案需要指定管辖为由，报成都市中级人民法院指定管辖，成都市中级人民法院于2017年1月5日裁定由B区法院管辖。B区法院审理后认为：

社会保障部门对申请人提交的材料进行的审查应为形式审查，即当事人提交的材料符合相关的规定和要求，社会保障部门就应当受理。

本案中原告李某某按要求提交了相应证据，其中也提供了聘用协议，虽该协议载明漆某某与用人单位的关系是劳务关系，不是劳动关系，但是否有劳动关系并不是受理工伤认定的唯一标准。在本案中原告方按照相关规定提供的相应材料，至于是否符合《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复（[2012]行他字第13号）》所规定的情形，应当受理后进行核实，再作出是否认定工伤的决定，不能简单的以其没有劳动关系不予受理。

故，判决撤销被告成都市人力资源和社会保障局作出的《工伤申请不予受理决定书》；撤销被告成都市人民政府作出的《行政复议决定书》；被告成都市人力资源和社会保障局于本判决生效后七日内受理原告李某某的工伤认定申请。

日前，成都市人力资源和社会保障局已经受理了工伤认定申请。

2 案件争议焦点

2.1 本案争议焦点

原告李某某的工伤认定申请是否应当受理的问题。

2.2 各方的分歧意见

2.2.1 李某某认为被告成都市人力资源和社会保障局作出的《工伤申请不予受理决定书》，适用法律错误，程序严重违法，应予撤销：

被告成都市人力资源和社会保障局在《工伤认定申请不予受理决定书》中是以“经审查：受伤害人与被申请用人单位之间不存在劳动关系。不符合《工伤保险条例》规定的受理条件”为由，对漆某某与四川某某劳务有限公司之间劳动关系或劳务关系的判断，已经属于受理工伤认定申请之后的工伤认定内容之一，是对工伤认定的实质性判断之一，而不是工伤认定的受理条件。

《工伤保险条例》第十八条“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”在受理资料的罗列方面本身就不周延，未能包含实际认定为工伤的全部情形，如工作时受伤致当场工亡的，怎么能够提交医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）呢？但社会保险行政部门能够以此为由不予受理甚至不予认定吗？显然与法不符。

针对本案，被告成都市人力资源和社会保障局还应正确适用《工伤认定办法》第六条“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；”和第七条“工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。”之规定，根据原告李某某已经提交的“聘用协议复印件”和《民事调解书》及相关卷宗资料，作出受理工伤认定申请决定。而不是无视“聘用协议”坚持错误适用《工伤保险条例》第十八条要求补正劳动关系的材料。

被告成都市人力资源和社会保障局未适用《工伤认定办法》第八条规定。该条款明确规定了工伤认定申请受理前属于形式审查，审核的对象仅仅限于申请人提交的证据，审核的标准在于材料是否完整。被告成都市人力资源和社会保障局收到原告李某某的工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交材料的完整性进行审核，即审核是否提交了工伤认定申请表；劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。具备以上资料，则属于材料完整的，应当受理并出具《工伤认定申请受理决定书》。而原告李某某按照《工伤认定办法》第六条的规定已经提交了完整的申请材料，被告成都市人力资源和社会保障局应当受理并出具《工伤认定申请受理决定书》。

被告成都市人力资源和社会保障局只有在受理工伤认定申请后，才能享有调查核实权，然而被告成都市人力资源和社会保障局在未正式受理工伤认定申请前，即向成都A区社会保险管理中心调查核实漆某某的社保等基本情况，由成都A区社会保险管理中心提交《证明》，违法行使调查核实权，程序违法。并且该《证明》未见被告成都市人力资源和社会保障局由两名以上工作人员共同进行调查核实，不是合法证据。严重违反《工伤保险条例》第十九条、《工伤认定办法》第九条和第十条。

被告成都市人力资源和社会保障局以实体判断工伤不成立倒推是否受理工伤认定申请，属于典型的“不破不立”思维，本末倒置，剥夺原告李某某的程序性权利，没有一点程序正义的意识。且被告成都市人力资源和社会保障局在答辩时和庭审辩论时，仍然反复坚称其决定是否受理工伤认定申请，考虑了工伤实质上能否被认定：因本案中漆某某与四川某某劳务有限公司之间不存在劳动关系，肯定不能认定为工伤，故此决定不予受理，以便节约各方面的资源、精力和费用。被告成都市人力资源和社会保障局完全混淆了工伤受理和工伤认定两种不同工伤认定阶段的审核条件和审查标准，程序上彻底颠倒，违反了法律规定和工伤认定的自然进程。

而在实体判断上，被告成都市人力资源和社会保障局将超过50岁年龄的女性受伤害人一律排除在工伤认定范围之外，无视法律法规对超过退休年龄的农民工工伤认定的特殊规定，于法无据，与法相悖。

被告成都市人力资源和社会保障局逾期作出不予受理决定书。被告成都市人力资源和社会保障局在2016年9月7日收到原告李某某的工伤认定申请材料，并于当日要求补正劳动者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的有效证明材料。原告李某某当场表示没有补正材料提交。根据《工伤认定办法》第八条的规定，被告成都市人力资源和社会保障局应当在2016年9月7日起算的15日内即在2016年9月22日前作出受理或者不予受理的决定，但被告成都市人力资源和社会保障局是在2016年9月26日才作出，明显逾期，程序严重违法。

2.2.2 暂且不论被告成都市人力资源和社会保障局存在前述种种严重违法之处，单就被告成都市人民政府作出的《行政复议决定书》违反《行政复议法》第二十三条、第二十八条的规定，及《行政复议答复通知书》的要求，《行政复议决定书》也应予撤销。

根据《行政复议法》第二十三条及第二十八条的规定，以及《行政复议答复通知书》的要求：“请你机关自收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的。逾期未提交提出书面答复，未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，本机关将依法予以撤销。”的明确要求，被告成都市人民政府于2016年10月24日向被告成都市人力资源和社会保障局发送行政复议申请书副本，被告成都市人力资源和社会保障局应当在十日内（即2016年11月3日前）提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

被告成都市人力资源和社会保障局逾期至2016年11月7日才向被告成都市人民政府提交书面答复，并未提交当初作出具体行政行为的任何证据、依据和其他有关材料。根据《行政复议法》第二十三条、第二十八条之规定，以及《行政复议答复通知书》的要求，被告成都市人民政府应当予以撤销被告成都市人力资源和社会保障局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》。但被告成都市人民政府仍然在《行政复议决定书》上维持被告成都市人力资源和社会保障局于2016年9月26日作出《工伤认定申请不予受理决定书》的具体行政行为，明显违法，《行政复议决定书》也应予撤销。

2.2.3 被告成都市人力资源和社会保障局认为依据《工伤保险条例》第五条第二款的规定其具有作出工伤认定的行政职权，即其不予受理原告李某某工伤认定申请的行为是在依法行使行政职权，且无超越职权和滥用职权的情形。

漆某某已于2015年2月享受城镇职工基本养老保险待遇，其是在2015年10月与四川某某劳务有限公司签订的《劳务聘用协议》，不存在劳动关系。被告成都市人力资源和社会保障局认为漆某某不符合《工伤保险条例》第十八条第二项的规定，不属于工伤认定受理范围，因此其作出的《工伤认定申请不予受理决定书》认定事实清楚，证据充分。

2.2.4被告成都市人民政府认为其作出的《行政复议决定书》事实清楚、适用依据正确、程序合法。

二、分析^[1][2][3]

从案件的争议焦点，结合法院的判决结果可知：

一、从工伤认定程序的阶段划分来看。按依法行政原则，行政机关行使行政职权需按相应法定步骤进行，工伤认定流程可分为申请、受理、举证、调查核实、认定等阶段。《工伤保险条例》第十九条规定，在受理工伤认定申请后，社会保险行政部门才能行使调查核实职权。例如，根据劳动者提交的材料询问证人，作调查笔录；向用人单位发出举证通知，要求举证等。由此，申请、受理属于程序性处理阶段，还需经过各方当事人的举证、社会保险行政部门对证据材料的调查核实等实体性处理阶段，行政机关才能作出是否为工伤的认定。故在程序性的申请、受理阶段，其审查标准应为形式审查。本案中，被告成都市人力资源和社会保障局在申请、受理阶段便进行了调查与核实，已对漆某某是否属于工伤作了实质性判断。

二、从提交申请材料的证明程度上看。按工伤保险相关法律法规规定，劳动者提起工伤认定申请时提供材料的种类是明确的，但材料要达到何种证明程度才符合工伤认定的申请条件，在法律规定和现实操作中相对模糊。《工伤保险条例》第十九条规定，在工伤认定阶段的举证责任分配中，是否为工伤的举证责任主要由用人单位承担。举重以明轻，在工伤申请阶段，劳动者应担负初步证明责任即可，若要求劳动者在提起工伤申请时便需提交相对完整，能充分证明工伤的材料，不仅与工伤保险的立法目的相悖，更是无视工伤认定案件中劳动者处于天然的弱势地位。因在工伤申请中劳动者担负的是初步证明责任，与此相应，社会保险行政部门对材料的审核应为形式审查。若为实质审查，则与劳动者的证明责任相冲突，不仅与现实需求不符，更增加了劳动者不必要的举证负担。

三、从保护劳动者的合法权益来看，退休是作为劳动者的法定权利而存在的，法定退休年龄并非最高就业年龄，达到退休年龄并不意味着劳动者绝对丧失劳动能力，对于超过退休年龄的人员来讲，应根据其能力而非年龄来做判断依据，因此，其仍然能够与用人单位建立合法的劳动关系，故不能因此否认漆某某与四川某某劳务有限公司建立的是劳动关系。

综上，行政机关未能区别工伤认定中的不同阶段及相对应的不同职责，混淆了工伤认定程序的不同阶段，使本应为程序性的文书担负起了实体性的责任，即以能否认定为工伤作标准来判断是否应当受理工伤认定申请，这种判断方式，未免有本末倒置之嫌，故该不予受理决定书应撤销。

【参考文献】

[1] 马青秀.退休返聘人员工伤认定问题研究[M].西南政法大学法律硕士专业学位论文,2014.03.25.

[2] 吴铭东.论工伤认定中劳动关系的确认[J].法制博览,2015.09:48-49.

[3] 陈小康,景象,顾鲁晓.是否受理工伤认定申请应采用形式审查标准[J].维权·在线,71.

【法条链接】

《工伤保险条例》

第五条　国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。

县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。

社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。

第十八条　提出工伤认定申请应当提交下列材料：

（一）工伤认定申请表；

（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；

（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。

工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。

工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。

第十九条　社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。

职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。

《工伤认定办法》

第六条　提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：

（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；

（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。

第七条工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。

第八条　社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。

社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。

第九条　社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。

第十条　社会保险行政部门进行调查核实，应当由两名以上工作人员共同进行，并出示执行公务的证件。

《行政复议法》

第二十三条　行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。

第二十八条　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1主要事实不清、证据不足的；

2适用依据错误的；

3违反法定程序的；

4超越或者滥用职权的；

5具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。