论棚户区改造和城中村改造的异同

笔者：尹利兵律师

在拆迁的过程中，很多当事人都弄不明白棚户区和城中村两者概念上的差别，往往是单方面的被拆迁方认定为棚户区或者城中村改造进，导致对其相关定义不准确，相关政策了解不清楚，最终只能获得很少的拆迁补偿。因此，为了区别棚户区改造和城中村改造项目的异同，笔者认为有必要将两者作一个详细的比较。

一、两者概念上的区别

拆迁中的“棚户区”，一般是指城市里结构简陋、建筑拥挤的简易房屋聚集区，其土地性质为国有土地，居民户籍是城市居民户口。棚户区存在众多问题，简单的建筑结构和拥挤的建筑密度导致棚户区防火、防震能力极低，人口密度高、卫生条件差也很容易导致疾病的传播。

“城中村”是我国城市化进程中的特殊产物，具有复杂的历史背景和社会经济根源。主要指的是城市将一些距离新、旧城较近的村庄包入城市建设用地内，这些被纳入城市建设用地的村庄，就是“城中村”。

“棚户区改造”是我国为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。棚户区改造是对国有土地上的危旧房屋进行的工程建设，主要包括：城市棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有垦区危房改造、中央下放地方煤矿棚户区改造、建制镇，《住房和城建建筑部关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》进一步明确将部分“城中村”改造项目也纳入了棚户区改造范围。

“城中村改造”，就是将这些纳入城中村的集体土地根据城市的发展需要进行征收，同时征收了农村的集体建设用地，包括农村居民的宅基地，然后对其地上建筑物进行拆除，根据城市规划，进行重新建设，城中村拆迁改造是政府出于公共利益的需要，调整城市规划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入统一管理，这是城中村拆迁改造的最直接原因。

二、两者拆迁安置补偿的差异

改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境是政府实施棚户区改造的根本目的。我国棚户区改造按照“政府主导、市场运作”的原则实施。政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业参与棚户区改造。

城中村改造项目的目的主要是为了合理利用土地资源，科学规划用地，统一建设，减少违章建筑的危害，净化市容市貌。推进“城中村”改造，有利于明晰产权，完善监督机制，加强集体资产管理；有利于转换村民身份，落实社保待遇，建立村民长效受益机制；有利于实现村企分离，建立现代企业制度，提高企业管理水平和市场竞争力，促进区域经济发展；有利于完善城市管理体制，加强社会管理，促进社会发展进步，有利于加强基层组织建设，巩固基层政权，操持社会稳定。

因为棚户区本身的土地性质是国有土地，而且自身建筑密集，改造难度大，所以棚户区改造项目里拆迁补偿是相对较少的，虽然没有全国统一的补偿标准，但是一般地方住建局等主管部门出台的补偿方式主要分为房屋置换和现金补偿两种，较为常见的置换比例是旧新1:1.5，现金补偿也相对低于市价。而且，在棚户区改造项目中，并不是说当事人的房子有多少面积就按这个面积来置换，一般是按照某年土地分配额来确定有效面积，或者是依地方的实际政策来定。综合来看，棚户区改造项目是能够有效的改造棚户区居民的生活环境和质量的，但是就居民个人而言补偿较少，指望一夜暴富更是痴心妄想。

不同于棚户区的脏乱差，城中村普遍上生活品质更高，很多地方的城中村居民另有城市商品房住宅，自建房屋（未取得规划许可，很多属于违章建筑）用于出租等，有着可观的收入，所以很多人对于拆迁并不像棚户区居民一样持积极态度。城中村的建筑大多建设在自家的宅基地上，有着完整的土地使用权和部分房屋产权，因此在城中村改造项目中，村民往往能够得到较多的补偿。

三、两者法律关系的异同

涉及到房屋拆迁，大家最关心的问题就是安置补偿的问题，但这里面由于涉及到不同的法律关系，因此有必要从两者之间的法律关系来进行分析比较。

从棚户区的定义和改造范围，我们可以看出棚户区改造大部分涉及到国有土地和少部分集体土地。

如果房屋所在土地性质为国有土地，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条的规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格，补偿可以参考就近区位类似结构的商品房的价格。同时根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一） 被征收房屋价值的补偿；（二） 因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

如果房屋所在土地性质为集体土地，但涉及棚户区改造一般都位于城市规划区内，房屋虽然属于集体土地上的房屋，但是根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款的规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的，补偿安置时房屋所在的区域已经纳入城市规划区的，那么土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应当给予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。因此，即使集体土地上房屋，原则上也是可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿的。

相对而言，城中村改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题，目前还没有一部独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的法律。拆迁是在城市规划区内还是城市规划区外，其法律意义是不同的。比较棘手的问题是，城市规划区内城中村的集体所有土地上的房屋拆迁活动，是适用《国有土地房屋征收与补偿条例》还是适用《土地管理法》的规定存在争议。适用的法律不同，补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。总结当前城中村改造中的法律政策实际经验来看，各地纷纷基本采用以下三种办法的其一或组合：一是“参照法”，即参照城市房屋拆迁进行补偿；二是“征地法”，即先将土地征收，再依国有土地上的房屋补偿；三是“协商法”，即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。

无论是棚户区改造，还是城中村改造，本身是一件利好之事，有利于我们改善生活质量，但是在拆迁改造过程中安置补偿方面，由于法律法规对拆迁改造涉及的安置补偿标准没有具体的规定，一旦掺杂着违法的程序和手段，很容易产生拆迁方与被拆迁方的矛盾。如果协商无果，建议双方都应及时通过法律途径予以解决，以避免通过其他不当途径来激化矛盾。

 综上所述，对于“城中村”在我国城市化改造拆迁中所出现的问题，我们应该在充分考虑到两类土地所有权差异的基础上，结合城市化改造的自身规律逐步完善各项法律制度，从维护“棚户区”居民和“城中村”多数村民利益的角度去寻找解决途径。