行政协议生效，是指协议具备法定条件后产生法律上的效力。行政协议的成立是其生效的基础条件，行政协议一旦成立并符合法定生效条件，即对行政机关和协议相对人产生法律约束力。而行政协议的“未生效”与“生效”相对应，行政协议未生效不等于无效，例如，一份有效的行政协议可能因其所附条件尚未成就而未生效。那么，司法实践中是如何认定行政协议未生效及其法律后果呢？
1.对于因不具备生效条件而不具有效力的行政协议，协议当事人要求履行协议权利义务的，人民法院可以依法判决驳回诉讼请求——韩某某诉辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室不履行预征收行政协议案【案例要旨】在不与法律规定相冲突的前提下，行政协议当事人可以约定行政协议的生效条件。在补偿协议类行政诉讼案件中，人民法院应当重点审查所约定的生效条件是否违反法律规定、生效条件是否成立、生效条件未能成立是否具有归责于协议当事人的原因等。对于因不具备生效条件而不具有效力的行政协议，协议当事人要求履行协议权利义务的，人民法院可以依法判决驳回诉讼请求。
行政协议成立，是指行政机关与相对方就协议的主要条款达成合意。行政协议生效，是指协议具备法定条件后产生法律上的效力。行政协议一旦成立，且符合法定生效条件的，就受法律的保护，并能够产生行政机关和相对方所预期的法律效果。行政协议的成立是其生效的基础条件，行政协议的生效是对行政协议的成立在法律上的进一步肯定，行政协议若未成立，就谈不上生效。但是，行政协议的成立与生效两个不同的概念，两种的主要区别是：行政协议的成立属于事实上的判断，主要解决有没有行政协议、行政协议事实是否存在等问题；行政协议生效属于法律上的价值判断，是对已经成立的行政协议对行政机关和相对方是否具有法律约束力的衡量，是判断行政协议是否符合法律规定，即判断有效、无效还是效力待定的问题。关于行政协议生效，实践中还需注意一个问题，即法律、行政法规规定行政协议应经其他机关履行批准、同意等手续后，该行政协议才能生效的，在未获批准或未获同意前，该行政协议即使已经成立也未能生效，其效力处于待定状态；最终未获批准或未获同意，致使行政协议不能生效，造成相对方损失的，行政协议约定负有履行批准程序义务的行政机关应当承担缔约过失责任，但无此约定或者约定免责的，行政机关可不承担缔约过失责任。（毛毅坚著：《行政协议理论观点与实务指引》，人民法院出版社2020年版，第197-198页。）未生效的协议是指欠缺生效条件的协议，包括欠缺约定的生效条件和欠缺法定的生效条件两种情形。欠缺法定的生效条件，即指未经批准的情形。协议未生效，并不意味着没有任何效力。其效力体现为：第一，具有形式上的约束力。任何一方当事人都不得擅自变更协议；第二，当事人负有报批义务。协议对报批义务有明确约定的，尽管协议尚未生效，有关报批义务以及专门针对报批约定违约责任等条款独立生效。第三，不具有实质之约束力。协议未生效，属于欠缺生效要件的合同，有别于生效合同，所以当事人不能直接请求履行协议或者承担该协议约定的违约责任。在多数情况下，当事人已经形成行政协议纠纷，并且诉至法院，如果一审辩论终结前尚未办理有关手续，说明当事人已无法就办理手续达成一致意见，也无法实际履行该项义务。在这种情况下，法院无法强制当事人达成一致的意思表示，或者强制行政机关予以登记。经裁判确认未生效的行政协议通常不可能产生强制履行的效力。未生效本身就意味着不具备行政协议内容上的约束力，当事人据此取得对方的财产也就失去了协议约定的依据。在这种情况下，由于行政协议不能继续履行，通常的责任损失是返还财产。对于合同未生效负有过错的当事人，应当赔偿给对方造成的损失。需要注意的是，未生效合同责任不同于缔约过失责任。一般认为，缔约过失责任只能形成于已经开始协商，但尚未缔结协议之间的先协议阶段，实际上是要约到承诺发出之前的整个过程。而未生效合同是已经成立的合同，存在于承诺生效之后。所以协议的成立是区分协议责任和缔约过失责任的根本标志。协议成立意味着行政协议关系存在。在行政协议成立以前，因行政协议关系不存在，一方的过失造成另一方信赖利益的损失，属于缔约过失责任，而不属于协议责任范围。（摘自梁凤云著：《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社2020年版，第156-157页。）三、人民法院判决确认行政协议未生效后，当事人是否还可以补办批准手续人民法院判决确认行政协议未生效后，相对人虽然有权要求行政机关赔偿损失，但由于赔偿的只是缔约过失损失，而相对人追求的是履行协议的利益，因此，有些相对人更希望行政机关履行协议，不要求赔偿。而行政机关在判决后，可能担心被追究行政责任或其他利益考量，此时，是否还可以继续履行报批义务？我们认为，确认行政协议未生效的前提是协议已经依法成立，其效力只是由于依法经过批准才生效的协议而未获批准，导致协议生效条件尚未成就。协议被认定未生效后，处于效力待定状态，将来有可能生效，也有可能不生效。人民法院作出判决时合同实体条款虽不发生效力，但并不因此影响合同的报批条款的效力。报批义务作为连接成立与生效两端的桥梁，是行政协议通往生效的唯一路径。判决后行政机关可以继续履行报批义务，补正协议的效力。这样做，不存在与人民法院判决相抵触的问题，并且有利于维护行政管理秩序，有利于保护相对人的权益，有利于维护双方当事人的利益平衡。（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第201-202页。）
2.未发生法律效力的征收补偿协议，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围——苏会涛诉河北省唐县人民政府、河北省唐县仁厚镇人民政府集体土地征收补偿订立行政协议行为案【案例要旨】在集体土地预征收过程中，征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议属于附条件的行政行为，只有在省级人民政府作出征收批复，市县人民政府发布正式的征收公告后，征收补偿协议才能够发生法律效力，对当事人的权利义务产生实际影响。未发生法律效力的征收补偿协议，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。来源：中国裁判文书网 发布日期：2020-12-223.在征收补偿协议已订立生效且部分履行的前提下，不应仅以协议订立过程中行政机关未追认及征收未经评估即认定该协议尚未生效——黔西县绿化乡追梦养殖场诉贵州省黔西县人民政府乡政府、贵州省黔西县绿化白族彝族乡人民政府房屋征收补偿协议案【案例要旨】行政协议案件具有“行政性”和“协议性”，在行政协议的成立和生效等问题上可参照适用民事法规中关于民事合同的规定。征收补偿协议内容不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，且已部分履行的情况下，在双方签订行政协议之日起，该协议即已生效，不应仅以协议订立过程中行政机关未追认及征收未经评估即认定该协议尚未生效。来源：中国裁判文书网 发布日期：2019-03-264.房屋征收补协议形式上欠缺必备要件，实质上协议未报批、补偿款未拨付，行政协议未成立生效，相对人请求撤销行政协议缺乏事实根据，人民法院不予支持——屈世华诉安徽省亳州市谯城区人民政府行政协议案【案例要旨】房屋征收补偿协议仅有一方签订，征收实施单位一栏中未签字或盖章，形式上欠缺必备要件；从协议的实质上看，双方没有就安置协议的主要内容达成一致意见，该协议未报批、补偿款未拨付，协议未成立生效。在此情况下，相对人请求撤销该协议，法院以其缺乏事实根据为由，裁定驳回起诉并无不当。
