立法过程简介
2008年3月，省人大常委会将《广东省企业职工民主管理条例》列入2008年立法计划。2008年7月和9月，省十一届人大常委会第四次会议和第五次会议先后对《广东省企业民主管理条例》（下称《条例》）草案、草案修改稿进行了两次审议。但是由于2008年遭到金融危机的冲击，当年10月16日，经省人大常委会主任会议讨论后，出于应对金融危机的需要，决定中止审议该条例。
2010年上半年，广东省内一些企业在劳资关系上出现了重大问题甚至重大事故，引起了广东省委、省政府的高度重视。在今年的6月份，条例的审议搁置了一年多后，为适应新形势对构建和谐劳动关系的迫切需求，广东省委要求加快制订《条例》，为此，广东省人大常委会按程序将该条例补充列入今年的立法计划。
2010年7月21日提交省人大常委会进行一审的《条例》，经第三次修改，本月开始征询公众意见，9月下旬提交省人大审议表决后出台。
主要内容解读
一、关于总则
条例开宗明义，在第一条就明确了立法目的在于：“为了促进企业依法实行民主管理，维护职工合法权益，构建和谐劳动关系，促进企业发展”。第二条“本条例适用于本省行政区域内企业的民主管理活动”的规定明确了条例的适用范围。第三条规定了实行民主管理应当坚持“有利于企业科学发展、保障职工合法权益”的原则。第四条明确了企业民主管理的形式。第五条规定职工对本企业涉及职工切身利益的事项享有知情、表达、参与、协商、监督的权利，以及依法行使权利的义务，民主管理的经费保障。第六条明确了企业的社会责任，要求企业加强人文关怀、改善用工环境。第七条规定了工会与职工代表大会的关系。第八条则对政府及其相关部门以及工会的在企业民主管理工作中的职责作了原则性规范。
二、关于职工（代表）大会
1、《条例》第九条第一款规定：“企业应当依照法律规定建立职工代表大会或者职工大会制度”，表明不同所有制类型的企业均应建立职工代表大会制度。职工代表大会是唯一在《宪法》、《劳动法》、《企业法》、《公司法》、《劳动合同法》等法律法规中都有明确规定的职工参与民主管理的制度形式。特别是从《劳动法》第三十三条、《劳动合同法》第四条规定内容中，足以推导所有企业均应建立职工（代表）大会。否则，如果企业未建立职工代表大会或职工大会制度，则有关“讨论通过集体合同和协商确定涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项”的法律规定就没有的相应实现载体，其维护职工权益的目标势成空谈。为此，不同所有制类型的企业均应建立职工代表大会制度显然毋庸置疑，有关规定必要而且可行，有益于我省企业民主管理立法与《劳动法》、《劳动合同法》的全面衔接。
随着多种非公有制企业的发展壮大和社会主义市场经济体制的完善，职工（代表）大会的职权也需要进行调整以适应新的形势。《条例》第十条针对各种所有制企业明确了职工（代表）大会的职权主要包括：审议通过集体合同草案和劳动安全卫生、女职工权益保护、工资调整机制等专项集体合同草案；选举和撤换参加集体协商的职工方代表，选举和撤换职工董事和职工监事，听取其工作汇报，并对其履行职责的情况进行监督；听取企业生产经营管理状况和中长期发展规划的报告；讨论企业有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及职工切身利益的规章制度草案或者重大事项方案；监督企业执行劳动法律法规、实行厂务公开、履行集体合同和劳动合同等情况；征集职工意见和建议；提出企业经营管理和劳动管理方面的合理化建议；法律法规规定的其他职权。突出了职工在参与协调劳动关系方面的知情权、参与权和监督权。第十一条则对国有、集体企业及国有、集体控股企业的职工代表大会职权作出了特殊规定。这样的规定，既体现了市场经济条件下不同所有制企业的社会地位的平等，同时，又根据国有、集体企业不同于一般企业的产权特性规定其职工（代表）大会的一些特殊职权，增强了针对性和可操作性。
2、《条例》第二章第二节对职工代表的选举、权利与义务、撤换等问题作出了规范。《条例》第十三条第一款规定“企业职工有选举和被选举为职工代表大会代表（以下简称职工代表）的权利。”职工代表更准确地讲是与企业资方对立的劳方代表，而企业中并不排除存在有少数与企业建立劳动关系的投资自然人及其近亲属（特别是非公有企业、家族企业），以及与企业投资机构存在某种利益关系的职工。因此，从劳资双方对立的角度，笔者认为对职工代表的选举资格应有所限制，即同时参与企业投资的职工及其近亲属职工，以及与企业投资机构存在某种利益关系的职工不能作为职工代表。《条例》第二十条第一款规定“ 职工代表不履行职责的，由原选区职工全体会议予以撤换。”从立法技术讲与操作性上看，本规定缺少撤换职工代表的动议条件规定，即由谁来提议召开撤换职工代表的职工全体会议，笔者建议改为“职工代表不履行职责的，经原选区1/5以上的职工提出，由原选区职工全体会议予以撤换。”
3、《条例》第二章第三节对职工（代表）大会召开的程序等问题作出了规范。《条例》第二十六条规定“职工（代表）大会闭会期间需要临时解决的重要问题，企业和工会可以召集联席会议协商处理，并向下一次职工（代表）大会报告予以确认。”现实与未来并不是每家企业都设立有工会，因此在职工（代表）大会闭会期间怎么能做到都有工会与企业协商处理需要临时解决的重要问题？条例关于职工（代表）大会与工会的关系，虽然在总则第七条有规定“企业工会是职工（代表）大会的工作机构”，但无视了并非每家企业都设立有工会的实情。笔者认为职工（代表）大会可以采取主席团或设立工作委员会等常设机构，建议改为“职工（代表）大会闭会期间需要临时解决的重要问题，企业和工会或职工（代表）大会常设机构可以召集联席会议协商处理，并向下一次职工（代表）大会报告予以确认。”
4、关于区域、行业职工表代大会。广东，以乡镇企业为代表的小企业数量多，发展快，又比较集中，因此在第九条第二款规定了区域、行业职工代表大会制度，并在第十二条规定了相应职权，第十六条中规定了职工代表比例。
三、关于厂务公开
《条例》第三章规定的是厂务公开。企业事务公开也就是“厂务公开”，它是广大职工了解企业情况、参与管理的基础，也是发展基层民主的重要内容。实践证明，企业事务公开在保证企业改制顺利进行、促进职工收入公开透明和正常增长、促进劳资协商共建和谐、促进企业以人为本和科学管理、廉政建设等许多方面起到了重要的作用。广东省已经出台了针对国有、集体企业以及国有、集体控股企业的《广东省厂务公开条例》，因此，《条例》第三章规定的厂务公开主要针对非公有企业。第二十九条明确了非公有企业厂务公开的一般内容。为了维护企业合法权益，《条例》在第三十条中强调了国家秘密和商业秘密的保护。第三十一条明确了“企业法定代表人或者主要负责人是厂务公开工作的主要责任人”。第三十二条则规定了职工、职工代表、企业工会对厂务公开的监督权。需要指出的是，条例并没有规定厂务公开的形式和程序，在第七章的法律责任条款中也没有就违反厂务公开行为的对应责任规定。
四、关于职工董事和职工监事
《条例》第四章对职工董事和职工监事作了具体的规范。职工董事、职工监事制度是市场经济条件下和现代企业制度中职工参与企业民主管理的重要形式，《公司法》也有相关规定，《条例》第四章对此作了更为具体的规范。《条例》第三十五条规范了职工董事、监事的产生，排除了公司高级管理人员担任了职工董事、监事。第三十六条则对其职权作了具体规定，特别强调职工董事、职工监事行使职权时与其他董事、监事“享有同等权利，履行相应义务”。
五、关于工资集体协商
1、《条例》第五章，全国率先规定工资集体协商制度。近年来，江苏、湖北、天津、浙江等18个省（市、自治区）先后制定出台了企业民主管理的地方性法规，广东本次则是在全国率先在《条例》中规定工资集体协商制度，成为新闻媒介报道与公众关注的热点。
2、《条例》第五章规定了工资集体协商的程序、时限，操作性强。劳动和社会保障部早在2000年就出台了《工资集体协商试行办法》，该办法规定，当出现“本单位利润增长、本单位劳动生产率提高、当地政府工资指导线提高、本地区城镇居民消费价格指数增长”四种情况之一，都可以提出涨薪要求。2008年开始实施的《劳动合同法》也第一次把“建立集体协商机制”写进法律。虽然《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》明确规定要建立工资集体协商机制，但表述均过于原则，缺乏可操作性。由于缺乏具体的操作规定和相应的强制机制，在实际推行中，工资集体协商进展缓慢。《条例》在第五章中关于工资集体协商在内容上明确了职工集体意志和职工个人意愿区别；明确了职工一方要求调整工资的法定机制，为职工提出工资方面的诉求，实现收入的合理增长提供了渠道；明确了对工资协商意向的15日答复时限；明确了工资集体协商期间，企业和职工的行为限制，避免因双方的不适当行为导致矛盾激化；增加了关于协商中止等规定。
3、职工仍有集体行动权，但受到了限制。
《条例》第五十条规定“职工方未依法提出工资集体协商要求的，或者工资集体协商期间，职工应当维护企业正常的生产经营秩序，不得采取停工、怠工或者其他过激行为。职工有前款规定行为，符合《劳动合同法》第三十九条规定情形的，企业可以依法解除劳动合同。”
据此规定，试想在劳资博奕关系中，如果劳方没有集体行动权（停工、怠工、罢工等），如何能制衡资方，让其能平等对话？因此，此条规定被许多人误读，认为是以规范集体协商的名义立法禁止停工。但《条例》第五十一条则规定“ 职工方提出协商意向书后，企业存在下列情形之一，不得因职工停工、怠工解除劳动合同：...”这表明并非禁止职工停工,而是职工方必须事先提出理性的、正当的诉求,把劳资双方的利益冲突纳入法制化的轨道来解决，一旦企业不在规定时间内做出回应，则职工仍有集体行动权，且不得因此被解除劳动合同。但同时要注意的是，第五十一条仅规定了企业要在规定时间内做出回应，而没有就持久无法达成一致，职工采取集体行动权的情况做出规定。结合第五十条、第五十一条规定，可以说在一定程度限制了职工的集体行动权。
六、关于争议的协调与处理
《条例》在第六章在全国率先规定了争议的协商处理机制，明确了政府有关部门、工会的职责，构建争议的协调处理机制。第五十六明确企业应当建立健全争议的协商处理机制。第五十七条明确政府应当建立预警机制，发挥政府、工会、企业三方协调机制的作用。第六十一条至六十五条明确了人力资源和社会保障主管部门的协调职责调查权，工会的引导作用与调查权。第六十五条、第六十六条则分别规范了了工资集体协商期间，企业和职工的行为限制，避免因双方的不适当行为导致矛盾激化。
七、关于法律责任
《条例》第七章规定了企业、职工、以及政府、工会有关人员在开展民主管理活动中，对违反本条例的行为追究相应法律责任。
1、企业有违反民主管理行为的，会被通报和公开谴责，以及取消评选荣誉的资格，但没有经济处罚。第六十七条第一款规定企业有相关情形之一的，县级以上总工会有权要求纠正，逾期不纠正的，予以通报或者公开谴责；第二款规定县级以上人民政府及其有关部门可以取消其当年评选荣誉称号的资格。将媒体的舆论监督纳入到对企业的社会监督中，这在全国省级类似的条例规范中属于首创。现在很多企业都注重品牌和形象的塑造，公开谴责手段给工会提供了利用媒体表达自己的观点和意愿的平台，这利于更好地规范企业的行为。企业若有不依法召开职工代表大会，拒绝或拖延答复职工方集体协商要求，拒绝提供或不按时、不如实提供有关集体协商所需情况和资料等行为，都有可能遭到媒体的曝光。即便如此，笔者认为对一些“瘟猪不怕滚水烫”的企业，采取适当的经济处罚仍是必要的。
2、企业打击报复职工仅责令改正，尚不够严谨。第六十八条第一款规定“企业对依法履行职责的职工代表、职工董事和职工监事、工会工作人员、职工协商代表无正当理由调动工作岗位，进行打击报复的，由县级以上人民政府人力资源和社会保障主管部门责令改正。”首先，本条规定对打击报复职工的方式限定得过窄，事实上不仅“无正当理由调动工作岗位”，还可能存在调动工作地点、降薪、强行解除或变更劳动合同等多种手段。其次，职工遭受打击报复，会有经济损失，也应进行赔偿，而不是仅责令改正。笔者强烈建议对明确打击报复职工的范围和加大责任承担，最好增加“给职工造成损害的，依法承担加倍赔偿责任”
3、责任承担与条例相关内容不对应。如第三十二条则规定了职工、职工代表、企业工会对厂务公开的监督权，但没有明确企业拒不回应的责任后果。第五十一条中规定企业“不得因职工停工、怠工解除劳动合同”，但没有对应的企业强行解除劳动合同的责任后果。
八、关于附则
第七十二条规定事业单位和民办非企业单位参照本条例实行民主管理，这是对条例适用范围的扩展。学校、医院、科研院所等事业单位一直是参照国有企业的模式，通过职工代表大会等多种形式进行民主管理。近年来，随着事业单位改革的推进，在教育、医疗、科研等领域，出现了企业化管理的事业单位和民办非企业单位。这些单位和与之形成关系的职工，在涉及职工劳动权益、民主权利等方面，也需要通过职工代表大会等民主管理制度来加以调整。因此，事业单位和民办非企业单位需参照《条例》实行民主管理。
立法点评
（一）企业民主管理主体界定科学。《条例》总则规定企业民主管理坚持“有利于企业科学发展、保障职工合法权益”的原则和主张“维护职工合法权益，构建和谐劳动关系，促进企业发展”的目标，明确将民主管理的主体定位于“企业与职工”，强调企业与职工双方同为实行民主管理的主体，企业民主管理法规调整的对象是企业以及职工共同参与民主管理的行为。
（二）内容全面、体例结构安排合理。改革开放以来特别是上世纪九十代，全国人大着力加强了基层民主建设和职工权益保障方面的立法工作，相继出台的《工会法》、《公司法》、《劳动法》分别对企业民主管理作出了一些原则性的规定。广东省也先后制定了实施《工会法》办法、厂务公开条例、工资支付条例等地方性法规，实现了与国家有关职工权益保护法律法规的良好衔接。但是，散见于上述法律法规有关民主管理的原则性规定，难以满足企业发展和职工权益保障的现实需要。《条例》对照现有法律法规，规定了企业民主管理的职工（代表）大会、厂务公开、职工董事和职工监事、工资集体协商、争议协调处理等内容，几者之间互为载体、互为补充、互相影响、开成一个有机的系统。尤其是“工资集体协商”、“争议的协调与处理”内容为全国率先规定。这有利于形成正常的工资增长机制和和谐的劳动关系，也为国家进行企业民主、工资协商、争议协调的立法积累了经验。同时，针对企业产权结构和治理结构的不同、企业民主管理发展不尽平衡的实际，既就普遍适用于各类所有制企业的“职工（代表）大会的职权”和“厂务公开的内容”等问题作出一般规定，又根据国有、集体及其控股企业和非公有制企业的不同要求分别作出特殊规定。
（三）适用范围全面覆盖我省不同所有制类型的全部企业。《条例》第二条规定适用于全部企业，并在第七十二条进行扩展至事业单位和民办非企业单位。依据《劳动法》第八条、第三十三条和《工会法》第三十八条有关职工（代表）大会、权益保障、集体合同、重大决策参与等方面的规定，企业发展和职工权益的许多问题，都需要依靠企业民主管理这个平台来解决或实现。为此，条例要求任何企业均有必要且应当建立民主管理制度。从实践来看，绝大多数的国有及国有控股企业、集体及集体控股企业已经建立了民主管理制度，非公有制企业民主管理工作也有了很大发展，全面推行企业民主管理的大环境、大气候已基本形成。
（四）法律责任规定相对欠缺。如前所述，企业有违反民主管理行为的，缺少经济处罚；企业打击报复职工仅责令改正；责任承担与条例相关内容不对应等。
