在《物权法》立法过程中，对于是否允许乡镇、村等集体企业土地使用权抵押的问题一直存在争议。该条文涉及到我国《物权法》关于可以作为抵押物的财产的范围问题，即乡镇、村企业能否用其依法享有的建设用地使用权设定抵押融通资金、担保债务，以此来发展生产。有观点认为，乡镇、村企业建设用地使用权是农村集体企业享有的一种重要的用益物权，《担保法》不允许农村集体企业用土地使用权单独抵押，土地上有建筑物而且抵押这些建筑物的，才可以同时抵押土地使用权。这种规定无疑给融资借款本来就很困难的农村集体企业，造成极大的不当限制，对生产和集体经济的发展都有消极作用。按照“物尽其用、物尽其利”的原理和民法上的平等原则，应该给集体企业建设用地使用权松绑，还其同国有土地使用权平等的法律地位，应当在《物权法》中认可和保护农村集体企业所有权在符合法律规定的条件下，用自己的土地使用权单独抵押。我们认为，该问题实质上是物权立法政策问题，而非立法技术问题。

应当看到，我国对乡镇、村企业等集体建设用地使用权抵押一直采取严格限制的态度，除非乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押，否则其建设用地使用权并不必然与厂房等地上建筑物一并抵押。本条之规定即是延续了《担保法》第三十六条第三款关于“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权一并抵押”之规定。其理由在于：第一，乡镇、村的土地属于集体所有，是用于发展农村经济、增加农民收入和提高农民生活水平的必需的生产资料，若任意抵押，则农民可能失去土地使用权，不利于农村经济的发展。第二，考虑到乡镇、村企业出于自身发展的需要，需要以厂房等建筑物抵押以融通资金，因此本条贯彻本法第一百八十一条“房随地走、地随房走”的双向一体原则，规定以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。