张XX、孟XX交通运输行政管理(交通):公路交通行政管理(公路)二审行政判决书

律师观点分析

河南省高级人民法院行政判决书(2018)豫行终1014号上诉人（一审原告）张XX，男，汉族，1966年7月23日出生，住漯河市召陵区。上诉人（一审原告）孟XX，女，汉族，1969年4月13日出生，住漯河市召陵区。系张XX之妻。委托代理人陈XX，北京XX律师。委托代理人孙XX，北京XX实习律师。被上诉人（一审被告）漯河市召陵区人民政府，住所地：漯河市召陵区XX。法定代表人曹XX，区长。委托代理人王X，漯河市召陵区人民政府工作人员。委托代理人耿XX，河南XX律师。被上诉人（一审被告）漯河市召陵区公路管理局，住所地：漯河市召陵区韶山XX。法定代表人温XX，局长。出庭负责人田XX，副局长。委托代理人何XX，河南XX律师。被上诉人（一审被告）漯河市召陵区交通运输局，住所地：漯河市召陵区韶山XX。法定代表人董XX，局长。出庭负责人张XX，副局长。委托代理人李X，河南XX律师。张XX、孟XX因诉漯河市召陵区人民政府（以下简称召陵区政府）、漯河市召陵区公路管理局（以下简称召陵区公路局）、漯河市召陵区交通运输局（以下简称召陵区交通局）不履行法定职责一案，不服漯河市中级人民法院作出的（2017）豫11行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了此案。张XX、孟XX的委托代理人陈XX，召陵区政府委托代理人王X、耿XX，召陵区公路局负责人田XX、委托代理人何XX，召陵区交通局负责人张XX、委托代理人李X到庭参加诉讼。本案现已审理终结。经一审法院审理查明：2016年7月25日22时18分，张XX、孟XX之子张XX驾驶两轮摩托车行驶至漯河市召陵区万金镇漯上路赤北XX时发生交通事故，导致张XX死亡。经漯河市公安局召陵分局交管巡防大队调查，事发地点北边堆放的有麦堆及停放的车辆。漯河市公安局召陵分局交管巡防大队作出了漯公交（2016）第102021号道路交通事故说明。张XX、孟XX提交的事故现场照片也显示，事发地道路北侧有麦堆及停放的铲车。后张XX、孟XX以召陵区公路局、召陵区交通局、召陵区万金镇政府、召陵区政府为被告向漯河市召陵区人民法院提起民事诉讼，漯河市召陵区人民法院于2017年6月20日作出（2017）豫1104民初80号民事判决，判决召陵区公路局、交通局、万金镇政府分别赔偿张XX、孟XX被抚养人生活费、死亡赔偿金等共计92987元，驳回张XX、孟XX的其他诉讼请求。张XX、孟XX不服该判决向一审法院提起上诉，一审法院尚未作出终审判决。张XX、孟XX之子发生交通事故的公路为S241省道，各方当事人均无异议。2014年8月21日，河南省人民政府作出豫政【2014】65号《河南省人民政府关于全省交通运输行政执法体制改革的意见》，主要内容是：将分散在各级交通运输管理、公路管理、农村公路管理、道路运输管理以及省高速公路管理等部门的行政处罚、行政强制、监督检查等职能予以整合，交由各级新组建的交通运输行政执法机构承担。2014年8月25日，河南省机构编制委员会作出豫编【2014】50号《河南省机构编制委员会关于全省交通运输执法体制改革有关机构编制问题的通知》，明确将市县交通运输局（委）、公路管理局、农村公路管理处和道路运输管理局承担的行政处罚、行政强制、监督检查、货运源头治超等职能进行整合，统一交由新组建的交通运输行政执法机构承担。2014年11月26日，河南省交通运输厅作出豫交文【2014】820号《河南省交通运输厅关于交通运输执法机构有关职责界定及运行机制的通知》，通知要求执法机构应加强对公路的监督检查，对破坏、损坏、非法占用或者非法利用公路、公路用地及附属设施的违法行为，依法制止并查处。2015年3月26日，漯河市人民政府作出漯政【2015】10号《漯河市人民政府关于全市交通运输行政执法体制改革的意见》。2015年10月13日，漯河市交通运输局作出漯交【2015】263号《漯河市交通运输局关于进一步明确新的交通运输执法机构事权的通知》，明确市、县两级交通运输执法机构承担本辖区内的行政处罚、行政强制、监督检查、治理超限运输等职责。公路管理机构承担本辖区内的公路行政许可、建设、管理、养护，以及许可事项的监督检查等职责，道路运输管理机构承担本辖区内道路运输行业行政许可、道路运输从业人员培训管理和制定行业规范、发展计划并组织实施，以及许可事项的的监督检查等职责。一审法院认为：《中华人民共和国公路法》第四条规定：“各级人民政府应当采取有力措施，扶持、促进公路建设。公路建设应当纳入国民经济和社会发展计划。”根据该条款规定，地方政府的职责是扶持、促进公路建设。就本案而言，召陵区政府并无查清涉案麦堆及铲车所有权人的法定职责，张XX、孟XX主张召陵区政府构成行政不作为的理由依法不能成立。《中华人民共和国公路法》第八条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”河南省人民政府于2014年作出豫政【2014】65号《河南省人民政府关于全省交通运输行政执法体制改革的意见》，明确了道路的行政执法责任主体。根据河南省人民政府的意见，召陵区公路局、召陵区交通局均非涉案道路的行政执法责任主体，均不负有查清涉案麦堆及铲车所有权人的法定职责，张XX、孟XX主张召陵区公路局、召陵区交通局构成行政不作为的理由亦不能成立。综上，张XX、孟XX认为召陵区政府、召陵区公路局、召陵区交通局未能查清涉案麦堆及铲车的所有权人，从而构成行政不作为的主张缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张XX、孟XX的诉讼请求。上诉人不服，提起上诉称，（一）一审法院对上诉人的诉求认定错误，上诉人的诉状中明确列明“未调查行为违法”而不是“没有查清行为违法”，也不是行政执法责任主体处罚行为违法。（二）上诉人诉的是行政机关没有采取任何措施进行调查、制止无牌照车辆上路行驶的行为违法，而不是没有履行处罚义务的行为违法，一审法院认为调查主体与行政执法责任主体应当一致的认知是错误的。（三）一审以被上诉人没有执法权而认定其没有义务调查是错误的。召陵区政府答辩称，（一）一审判决依据《中华人民共和国公路法》第四条规定，认为地方政府的职责是扶持、促进公路建设，从而认定答辩人没有查清涉案麦垛及铲车所有权人的法定职责，上诉人主张答辩人构成行政不作为的理由依法不能成立是正确的。（二）答辩人不是本案适格被告，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。召陵区公路局答辩称，答辩人的职责是组织公路工程建设的实施、对公路及其设施的建设、养护、路政绿化工作，不负责上诉人儿子张XX发生事故路段的清障执法工作，更没有法定义务查明麦垛和铲车所有权人。一审法院认定事实正确，应当依法驳回上诉人的上诉。召陵区交通局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿，答辩人并非涉案道路的行政执法责任主体，上诉人提出上诉无法律依据。本院二审查明事实与一审法院一致。本院认为，根据《中华人民共和国公路法》第四条、第八条之规定和河南省人民政府豫政［2014］65号文，明确将交通部门的行政处罚、监督检查等职能统一交由新组建的交通运输行政执法机构承担。三被上诉人均非涉案道路的行政执法责任主体，均不具有调查涉案麦垛及铲车的所有权人的法定职责。一审法院判决正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张XX、孟XX承担。本判决为终审判决。审判长　　张XX审判员　　樊XX审判员　　苗XX书记员　　杜XX