杨志强、杨立英诉北京市通州区台湖镇人民政府支付困难补助和医疗补助案

一、案情简介

2007年，北京市通州区台湖镇制定医疗补助等相关补助政策。2013年3月29日，北京市通州区台湖镇人民政府（以下简称台湖镇政府）制定了台政发[2013]4号《关于对患有重大疾病人员住院费用进行年终困难补助的实施意见》（以下简称《困难补助实施意见》）、台政发[2013]5号《关于新型农村合作医疗实行镇级住院医疗补助的实施意见》（以下简称《医疗补助实施意见》），对获得困难补助和医疗补助的条件、补助标准及不享受补助政策的情形等内容进行了规定，其中《困难补助实施意见》第五条、《医疗补助实施意见》第六条均规定“在中心镇建设及2011年15个村拆迁工作中未签订拆迁协议（包括已签约但未按规定拆除地上物）的住户不享受此政策。”

杨志强和杨立英（杨志强之母，于一审期间死亡）是北京市通州区台湖镇台湖村村民。因该户在2011年拆迁中未签订拆迁补偿协议，台湖镇政府未向其支付2011年的困难补助7676元和2012年至2015年的医疗补助31888元。杨志强和杨立英对台湖镇政府未向其发放上述补助的行为不服向北京市通州区人民法院提起行政诉讼，请求判决台湖镇政府支付杨某医疗补助31888元并按照相关规定支付困难补助，一并审查台湖镇政府制定的《困难补助实施意见》第五条及《医疗补助实施意见》第六条的合法性。

二、裁判结果

北京市通州区人民法院（一审法院）认为，根据《困难补助实施意见》及《医疗补助实施意见》第一条的规定，台湖镇政府对辖区内的居民给予困难补助和医疗补助的目的在于进一步提高居民健康水平和生活质量，切实缓解和解决“因病致贫、因病返贫”问题，但《困难补助实施意见》第五条、《医疗补助实施意见》第六条将签订拆迁补偿协议作为获得困难补助和医疗补助的前提条件，该规定并无相应的法律依据，并且也与《困难补助实施意见》、《医疗补助实施意见》的制定目的相悖，故台湖镇政府依据《困难补助实施意见》第五条、《医疗补助实施意见》第六条未向杨立英一户支付困难补助和医疗补助的行为不妥，遂判决台湖镇政府向杨志强支付相应的困难补助和医疗补助。

杨志强不服一审判决，认为一审法院未判决撤销台湖镇政府的行政行为，未依法判决确认台湖镇政府行政行为的违法性，导致其失去依法索取合法赔偿的权利，故上诉至北京市第三中级人民法院。台湖镇政府亦不服，提起上诉。

北京市第三中级人民法院（二审法院）认为，根据《困难补助实施意见》及《医疗补助实施意见》的规定，台湖镇政府负有向台湖镇符合补助条件的人员给予相应困难补助、医疗补助的义务。本案中，台湖镇政府未发放困难补助和医疗补助的依据系《困难补助实施意见》第五条、《医疗补助实施意见》第六条的规定，一审法院经审查认为上述规定并无法律依据，本院对一审法院的上述认定不持异议。台湖镇政府拒绝履行给付义务的理由不能成立，因杨杨立英已死亡，台湖镇政府应当向杨志强支付相应困难补助和医疗补助。关于上述补助的款额，杨志强、台湖镇政府于二审期间均表示认可，本院予以确认。判决驳回上诉，维持原判。

三、本案评析

本案涉及对不具有明确上位法依据的规范性文件进行司法审查的问题。根据《行政诉讼法》第六十四条的规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。

就本案而言，上位法规范中关于参加合作医疗及受益的规定与房屋拆迁管理并无关联，《困难补助实施意见》第五条、《医疗补助实施意见》第六条将签订拆迁补偿协议作为获得困难补助和医疗补助的前提条件没有上位法依据。法院一并审查该规范性文件条款时认为，一则其与在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度，减轻农民经济负担，提高健康水平的目标，以及《困难补助实施意见》、《医疗补助实施意见》的制定目的相悖；二则台湖镇政府虽称上述条款系对配合拆迁工作的住户的一种奖励，然而，该条款对于实现其主张的行政目的并不具有必要性，且经过衡量行政目的与对未签协议人员权益的减损并不符合比例原则；三则签不了拆迁协议就不能进行医疗报销亦明显不具合理性。故法院经审查认定《困难补助实施意见》第五条及《医疗补助实施意见》第六条属于没有上位法依据，减损行政相对人的合法权益，且违背相关法律原则与目标，不能作为台湖镇政府拒绝向杨某支付困难补助及医疗补助的依据，遂判决台湖镇政府履行给付义务。