律师观点分析

上诉人刘XX等79人（具体名单附后）因诉广州市增城区人民政府（下称增城区政府）批准收回国有土地行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年5月28日，朱村街道办向增城区政府提交了朱街报[2012]5号《关于要求审定市农科所及周边土地整合方案的请示》，并附市农科所及周边土地整合方案。方案提出通过整合收回原农科所土地，解决拖欠职工工资及补贴、债务等历史遗漏问题，对办公和科研用地进行整体搬迁安置，原农科所229.385亩土地和地上建筑物交由政府储备和处理。同年5月，增城经济技术开发区管委会和增城区人民政府召开了常务会议，增府常纪[2012]7号会议同意朱村街道办提交的整合方案。2012年10月31日，原增城市农业局提交了关于要求申请《增城市农科所“三所合一”历史遗漏问题处理及发展规划的工作方案》的请示（增农报[2012]108号），并附增城市农科所“三所合一”历史遗漏问题处理及发展规划的工作方案；增城市畜牧综合场、市农科所、市果科所棚户区改造和职工住房安置方案；政府安置房交楼标准；关于持有农科所房改房使用权者人员情况说明。该请示就原农科所、原果科所人员、债权债务、资源出租、职工住房、土地资产等进行了调查并制定了相应的方案。
2012年12月5日，原增城市国土资源和房屋管理局、原增城市土地开发储备中心、原增城市人民政府朱村街道办事处、原增城市农业科学研究（下称原农科所）四方共同签订了《收回国有土地使用权协议》，协议约定：朱村街道办为原农科所解决以下问题：补发拖欠在职和退休人员的工资及补贴、解决原农科所债务问题、解除原农科所对外租赁合同补充的问题、解决原农科所职工住房问题、解决原农科所办公用房和科研用地问题、收回原农科所已办证用地问题。在解决上述问题后，原农科所不得再提出其他补偿要求，同时该土地及地上附着物归朱村街道办所有，由其自行处理，原农科所不得干涉。2012年12月13日，原农科所召开市农科所“三所合一”机构改革职工大会，原农科所职工参加了会议，会议公布了《“三所合一”工作方案》，并对原农科所人员解聘分流的补充标准及职工住房安置等方面做出了说明。2012年12月18日，增城市国土资源和房屋管理局作出增国房储字[2012]26、27号《关于将土地使用权移交增城市土地开发储备中心运营的通知》，根据上述四方签订的《收回国有土地使用权协议》，将《国有土地使用证》证号为增国用（2012）第GY000440号，面积118808.43平方米的国有土地使用权及证号为增国用（2012）第GY000441号，面积为15851.81平方米的国有土地使用权交由土地开发储备中心管理运营。同年12月22日，原农科所与朱村街道办签订《国有土地使用权转让合同》约定原农科所将位于广汕路边的一块工业用地转让给朱村街道办作政府储备用地。
2013年，朱村街道办、原农科所以提供公租房及安置房的形式解决原农科所职工的住房问题，与原农科所职工签订了《住房安置协议》。2013年，原农科所与其职工及退休人员分别签订了《解除劳动关系协议书》及《退休人员移交社会化管理原有养老金统筹项目为福利待遇问题协议书》，约定了相应的补偿义务。2013年至2014年，原农科所向共计102名职工家属补发了基本养老保险个人部分，向36人发放了原农科所安置房延期交付的补偿金，同时向50户家庭发放了安置房延期交付违约金。
2015年8月28日，广州市增城区国土资源和房屋管理局根据刘XX的申请，作出了增国房复[2015]775号《已申请公开政府信息答复书》，告知其关于原农科所的国有土地征用或征收应向朱村街道办了解，棚户区改造决定应向农业局了解。同年9月20日，朱村街道办根据刘XX的申请，作出了朱X申请公开[2015]12号《关于政府信息公开申请的答复》，向刘XX公开了原农科所土地整合工作的方案。同年11月25日，广州市增城区政务公开办公室就刘XX的申请，作出了增申公函[2015]7号《广州市增城区政务公开工作办公室关于对刘XX政府信息公开申请的复函》，公开了第14届12次常务会议纪要的相关信息。刘XX等79人认为被告收回原农科所位于朱村街的国有土地使用权的行政行为侵犯其合法权益，故诉至原审法院，请求：一、撤销被告批准收回原增城市农业科学研究所国有土地使用权的行政行为；二、确认被告同意在原增城市农业科学研究所实施棚户区改造的行政行为违法；三、由被告承担诉讼费。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”第二十三条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉……”本案中，原增城市国土资源和房屋管理局、原增城市土地开发储备中心、原增城市人民政府朱村街道办事处、原增城市农业科学研究所四方共同签订了《收回国有土地使用权协议》，约定由原增城市国土资源和房屋管理局、增城市土地开发储备中心收回原农科所的涉案国有土地使用权，根据上述规定，广州市增城区人民政府并非本案适格被告，经原审法院释明，原告不同意变更被告，依据上述规定，本案应当裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，裁定：驳回刘XX等79名原告的起诉。
刘XX等79人不服向本院提起上诉，请求撤销原审裁定并由原审法院审理本案。主要理由是：上诉人系原农科所的职工和家属，原农科所原有的农业用地和办公场所地土地已由被上诉人增城区政府通过内部决定即会议纪要收回了，四方签署的协议只是执行行为，因此增城区政府是本案适格的被告，原审法院裁定驳回其起诉错误。
被上诉人增城区人民政府答辩称：上诉人的起诉超过法定起诉期限，区政府同意收回原农科所位于朱村街范围的行政划拨行为合法，上诉人自愿与原农科所解除劳动关系且已依法获得相应经济补偿，被诉行政行为没有侵害上诉人的合法权益等，请求驳回上诉，维持原审裁定。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：上诉人刘XX等79人曾向原审法院起诉请求确认被上诉人增城区政府同意在原农科所实施棚户区改造的行政行为违法。原审法院于2016年9月1日作出（2016）粤71行初114号行政裁定，驳回上诉人刘XX等79人的起诉。上诉人刘XX等79人不服向本院提起上诉，请求撤销原审裁定并指令原审法院审理该案。本院于2016年12月20日作出（2016）粤行终1441号行政裁定，认为上诉人居住的房屋为单位宿舍，上诉人对其居住的房屋不享有所有权，亦不享有涉案土地的权属。上诉人以在原农科所棚户区改造实质是用于房地产开发为由，向原审法院起诉请求确认被上诉人同意在原农科所实施棚户区改造的行为违法。原审法院认为，上诉人与原增城市人民政府朱村街道办事处、原农科所三方经协商，根据《住房安置方案》的内容签订了《住房安置协议书》，上诉人一直按协议约定领取逾期交付之违约金，这表明其对该方案是认可和接受的；由于上诉人在签订《住房安置协议书》并履行的情况下又提起该案诉讼，且在诉讼期间未能提供证据证明被上诉人同意在原农科所实施棚户改造的行为与其存在法律上利害关系以及侵犯其何种权益，原审法院据此认定上诉人的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，并裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院依法予以维持。裁定：驳回上诉，维持原审裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）上诉人是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案刘XX等79人以被上诉人增城区政府收回原农科所位于朱村街的国有土地使用权的行政行为侵犯其合法权益为由诉至原审法院，请求撤销被上诉人批准收回原农科所国有土地使用权的行政行为及确认被上诉人同意在原农科所实施棚户区改造的行政行为违法。根据本案及（2016）粤行终1441号案件查明的事实，上诉人居住的房屋为单位宿舍，上诉人对其居住的房屋不享有所有权，亦不享有涉案土地的权属。上诉人与原增城市人民政府朱村街道办事处、原农科所三方经协商，根据《住房安置方案》的内容签订了《住房安置协议书》，上诉人一直按协议约定领取逾期交付之违约金，这表明其对该方案是认可和接受的。上诉人在签订《住房安置协议书》并履行的情况下再次提起本案诉讼，请求撤销被上诉人批准收回原农科所国有土地使用权的行政行为及确认被上诉人同意在原农科所实施棚户区改造的行政行为违法，同样未能提供证据证明被上诉人批准收回涉案国有土地使用权以及同意相关部门在原农科所实施棚户区改造的行为与上诉人存在法律上利害关系以及侵犯其何种权益。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，结果正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，增城区政府是本案适格的被告，原审法院裁定驳回其起诉错误等，上诉请求撤销原审裁定并由原审法院继续审理，因理据不足，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。