律师观点分析

上诉人曾XX等47人因与被上诉人广州市增城区人民政府（原增城市人民政府）收回土地决定行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院作出的（2016）粤71行初342号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年3月至4月期间，根据增城市委、市政府的工作部署，原增城市人民政府朱村街道办事处（下称朱村街道办）为做好工业和信息化部电子第五研究所项目的落户服务，加快推进原增城市畜牧综合场和市农科所及周边地块的土地整合。2012年5月28日，朱村街道办向原增城市人民政府报送朱街报［2012］4号《关于要求审定市畜牧场及新征周边土地整合方案的请示》并附《市畜牧场及新征周边土地整合方案》，请示整合收回原增城市畜牧综合场行政划拨土地及新征周边地块，同时解决其拖欠职工工资、债务及各种历史遗留问题。2012年5月24日，原增城市人民政府、增城经济技术开发区管委会召开第14届12次常务会议，形成增府常纪［2012］7号《常务会议纪要》，“会议原则同意朱村街制订的市畜牧场、市农科所和市农场及周边土地整合方案以及责任分工工作方案”。
2012年11月，原增城市畜牧综合场就涉案划拨用地补办了历史用地确权手续，分别办理了：增国用（2012）第GY000439号土地权属证书，面积为55492.67平方米，折合83.239亩，土地用途为设施农用地；增国用（2012）第GY000460号土地权属证书，面积为375904.09平方米，折合563.856亩，土地用途为科教用地。
2012年12月5日，原增城市国土资源和房屋管理局、原增城市土地开发储备中心、朱村街道办和原增城市畜牧综合场分别就增国用（2012）第GY000439号、增国用（2012）第GY000460号土地签署两份《收回国有土地使用权协议》。该两份协议约定，朱村街道办根据原增城市国土资源和房屋管理局、原增城市土地开发储备中心的委托，收回原增城市畜牧综合场增国用（2012）第GY000439号、增国用（2012）第GY000460号土地使用权，并移交原增城市国土资源和房屋管理局注销该土地权属证书后，移交原增城市土地开发储备中心储备。同时，朱村街道办为原增城市畜牧综合场解决以下问题：1、补发拖欠在职职工及退休人员工资及补贴；2、补发下岗职工基本生活保障费；3、解除职工劳动合同经济补偿金；4、离退休人员移交社会化管理；5、解决畜牧场债务；6、解决畜牧场职工和家属住房；7、解决畜牧场对外租赁合同及其它地面上附着物的补偿款；8、其它不可预见费用。
2016年3月9日，广州市增城区国土资源和规划局依何群英的政府信息公开申请，作出了增国土规划函［2016］372号《依申请公开政府信息答复函》，告知其收回原增城市畜牧综合场土地使用权的法律依据，并提供原增城市人民政府、增城经济技术开发区管委会增府常纪［2012］7号《常务会议纪要》和《市畜牧场及新征周边土地整合方案》。曾XX等47人认为该土地收回行政行为违法，起诉至原审法院，请求：1、确认广州市增城区人民政府收回原增城市畜牧综合场515.384亩土地的行政行为违法，并予以撤销；2、由广州市增城区人民政府承担诉讼费。
另查明，曾XX等47人曾系原增城市畜牧综合场的在职职工及退休职工。2013年2月至5月期间，原增城市畜牧综合场分别与曾XX等47人签订《解除劳动关系协议书》、《自愿解除劳动关系协议书》或《退休人员移交社会化管理原有养老金统筹项目外福利待遇问题协议书》。在职职工在2013年2月至5月期间，解除与原增城市畜牧综合场劳动关系，原增城市畜牧综合场作出相应补偿。原增城市畜牧综合场为退休职工办理移交社会化管理手续并支付相应补贴。同期，朱村街道办、原增城市畜牧综合场与除曾XX、曾XX、曾XX外的44人分别签订《住房安置协议书》，朱村街道办、原增城市畜牧综合场以提供公租房及安置房的形式解决该44人的住房问题。曾XX、曾XX、曾XX3人因在2013年前购买了经济适用房，未签订《住房安置协议书》。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，曾XX等47人请求确认广州市增城区人民政府同意收回原增城市畜牧综合场515.384亩土地的行政行为违法，但曾XX等47人无法提供相应的证据证明被诉行政行为究竟侵害了其何种合法权益。对此原审法院认为：首先，曾XX等47人居住的房屋为单位宿舍，曾XX等47人对其居住的房屋不享有权属；其次，涉案土地原为登记于原增城市畜牧综合场名下的国有土地，且已经依法收回，曾XX等47人对涉案土地亦不享有权属；再次，从《市畜牧场及新征周边土地整合方案》的内容来看，该方案给予了曾XX等47人合理面积的安置住房，同时还支付临迁费用，且安置住房可以办理产权证书，就一般人的理解和认知而言，该方案对曾XX等47人有益无损，且曾XX等47人对该方案中安置补偿条件未提出异议；最后，2013年，除曾XX、曾XX、曾XX外的44人与朱村街道办、原增城市畜牧综合场三方经协商签订了《住房安置协议书》，协议各方均依照协议约定履行相关权利义务，即表明除曾XX、曾XX、曾XX外的44人对涉案收回国有土地方案框架下的内容是予以认可和接受的，除曾XX、曾XX、曾XX外的44人在签订《住房安置协议书》且始终履行该协议的情况下，又提起本案诉讼，于法无据。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。基于上述事实与理由，根据现有证据材料，曾XX等47人无法提供初步的证据证明广州市增城区人民政府同意收回原增城市畜牧综合场515.384亩土地及《市畜牧场及新征周边土地整合方案》究竟侵犯其何种合法权益，或对其造成何种不利影响，曾XX等47人不具备提起诉讼的“诉的利益”。因此，曾XX等47人的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，人民法院不应予以受理。另外，曾XX、曾XX、曾XX3人因在2013年前购买了经济适用房，未签订《住房安置协议书》，与涉案土地及地上建筑物被收回的行政行为缺乏法律上的利害关系，依法不具有本案原告的诉讼主体资格。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回曾XX等47人的起诉。
上诉人曾XX等47人不服原审裁定，向本院提起上诉称：原增城市畜牧综合场是全民所有制企业，作为全民所有制企业职工的曾XX等47人在企业赖以生存的土地和房屋被收回时，职工身份及公房使用权等都会丧失，曾XX等47人并不因不是产权人而不享有诉的利益，当然具有原告诉讼主体资格。签订《住房安置协议书》本身也说明曾XX等47人与广州市增城区人民政府的行政行为之间存在利害关系，而曾XX等47人正是对安置补偿方案存在重大意见才提起本案诉讼。原审法院认定事实和适用法律错误，裁定驳回曾XX等47人的起诉不当。请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行审理。
被上诉人广州市增城区人民政府于二审时答辩称：一、曾XX等47人起诉认为广州市增城区人民政府收回原增城市畜牧综合场国有土地使用权的理由不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的收回土地的情形，且程序违法，但根据曾XX等47人的起诉理由无法确定被诉行政行为侵害了其何种合法权益。广州市增城区人民政府作出同意收回原增城市畜牧综合场的行政划拨土地决定的同时，考虑了原增城市畜牧综合场历史遗留的农场职工的安置问题，且事实上也对此作出了妥善处理，对职工有益无损，曾XX等47人并未对安置补偿提出过任何实质性异议。由于曾XX等47人无法提供证据证明广州市增城区人民政府收回涉案土地究竟侵犯了其何种合法权益或对其造成何种不利影响，故曾XX等47人不具备提起诉讼的“诉的利益”，不具有本案的原告主体资格。二、曾XX等47人最迟在2013年签订《住房安置协议书》和《解除劳动关系协议书》时就已经知道被诉行政行为，其直到2016年才提起本案诉讼显然已经超过法定的起诉期限，且无正当理由。三、广州市增城区人民政府作出同意收回原增城市畜牧综合场的行政划拨土地行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。综上，原审裁定驳回曾XX等47人的起诉并无不当，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为：曾XX等47人向原审法院提起本案诉讼，认为广州市增城区人民政府收回原增城市畜牧综合场515.384亩土地的行政行为不符合《中华人民共和国土地管理法》规定的收回土地的情形，且违反法定程序，请求法院判决确认该行政行为违法并予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”行政诉讼是公民、法人或者其他组织在认为行政行为侵犯其合法权益时的诉讼救济法律制度，因此公民、法人或者其他组织作为原告向法院提起行政诉讼时，必须明确说明被诉行政行为侵犯了其何种合法权益，或是被诉行政行为对其合法权益造成了何种不利影响，并提供初步的证据证明其起诉具有事实根据。这是作为原告提起行政诉讼时必须具备的“诉的利益”，否则，如允许不具备诉的利益的行政相对人任意提起诉讼，将对司法和行政机关的正常运作产生不利影响。本案中，首先，原增城市畜牧综合场已于2013年2月至5月期间分别与曾XX等47人签订《解除劳动关系协议书》、《自愿解除劳动关系协议书》或《退休人员移交社会化管理原有养老金统筹项目外福利待遇问题协议书》，解除了与在职职工的劳动关系及作出相应补偿，并为退休职工办理了移交社会化管理手续及支付相应补贴；其次，曾XX等47人所居住的房屋为单位宿舍（公房性质），曾XX等47人对其居住的房屋并不享有权属，而涉案土地本为国有土地，且已经依法收回，曾XX等47人对涉案土地亦不享有权属；再次，从《市畜牧场及新征周边土地整合方案》的内容来看，该方案给予了曾XX等47人合理面积的安置住房、同时还支付临迁费用，且安置住房可以办理产权证书，就一般人的理解和认知而言，该方案对曾XX等47人有益无损，且曾XX等47人在起诉状中未对该方案中安置补偿条件提出任何实质性异议；最后，除曾XX、曾XX、曾XX外的44人于2013年与朱村街道办、原增城市畜牧综合场三方经协商签订了《住房安置协议书》，协议各方均依照协议约定履行相关的权利义务，这也表明除曾XX、曾XX、曾XX外的44人对该方案是认可和接受的（曾XX、曾XX、曾XX3人因在2013年前购买了经济适用房而未签订《住房安置协议书》）。基于上述事实与理由，根据现有证据材料，曾XX等47人无法提供初步的证据证明广州市增城区人民政府收回原增城市畜牧综合场515.384亩土地的行政行为究竟侵犯了其何种合法权益，或对其造成何种不利影响，因此，曾XX等47人不具备提起诉讼的“诉的利益”，其起诉并不符合行政诉讼法规定的起诉条件，人民法院不应予以受理。原审法院裁定驳回曾XX等47人的起诉并无不当，本院予以维持。曾XX等47人上诉提出撤销原审裁定、指令原审法院对本案进行审理的请求理据不足，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定