律师观点分析

再审申请人湖南XX公司（以下简称XX公司）因诉被申请人湖南省桃江县人民政府（以下简称桃江县政府）行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2016）湘行终517号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
湖南省益阳市中级人民法院一审查明，原湖南XX公司（以下简称XX公司）于2014年3月15日变更为湖南XX公司，XX公司持有的《湖南省排放污染物许可证》于2012年5月25日到期，《危险废物经营许可证》于2012年6月2日到期，有效期届满后未按照《危险废物经营许可证管理办法》等法律法规的相关要求重新办理相关许可审批手续。湖南省环保厅于2012年9月26日依据《中华人民共和国行政许可法》相关规定作出湘环危字第075号注销其《危险废物经营许可证》，但该公司仍擅自从事相关生产经营活动，严重违反了国家环境保护的相关法律法规，桃江县政府组织相关部门对该公司提出了整改意见。2011年10月，湖南省重金属污染和湘江流域水污染综合防治委员会与桃江县政府签订了《桃江锑冶炼整合项目目标责任状》，要求桃江县政府在2012年12月31日之前必须完成全县锑冶炼整合项目，实行强制关闭，建立长效机制。同时，湖南省人民政府《关于促进有色金属产业可持续发展的意见》对关闭时限也提出了明确要求。该《意见》第七条、第十条规定：“对重大环境安全隐患企业、超标排放经限期治理仍不能达标排放的企业、居民区达不到卫生防护距离要求的企业，2011年12月31日前一律关闭。经环保部门审批，但不能稳定达标的有色金属企业，要在2013年12月31日前，通过整治整合达到行业环境准入条件，并向有色专业工作园区集中”。桃江县政府于2012年9月28日作出了XXX（2012）27号《桃江县人民政府关于依法取缔涉锑企业（第一批）的通告》（以下简称《通告》），在桃江县政府网上予以发布，并对外进行了张贴。申请人于2012年10月自行关闭停产，同年12月将该公司四条锑冶炼（炉）生产线自行拆除，同月8日，申请人向桃江环保局提交了《申请验收报告》，内容为：“于2012年12月5日组织人员对公司反射炉、锑铂炉、烟道和其他生产设施进行了拆除，按期完成了主要工作任务”。桃江涉锑企业整治工作领导小组组织桃江环保局、工信局、工商局、桃花江镇人民政府和工作人员联合对湖南XX公司企业进行验收认为，湖南XX公司符合自行关闭第一阶段验收标准。由桃江县政府发放因XX公司自行关闭所涉锑企业补助资金共计220.1597万元，其中，2011年桃江县政府向上级争取到了国家重金属污染治理专项资金，已于2012年7月30日前发放关闭涉锑企业XX公司用于企业拆除设施设备和污染治理的补偿款68万元，2012年，桃江县政府发放XX公司国家重金属污染治理专项资金，治理补助资金90万元，2013年桃江县政府再次发放XX公司国家重金属企业污染治理专项资金62.1597万元。现湖南XX公司要求赔偿损失共计1388.8万元，故诉至法院。
湖南省益阳市中级人民法院一审认为，申请人（原XX公司）持有的《湖南省排放污染物许可证》《危险废物经营许可证》分别于2012年5月25日、2012年6月2日到期，有效期届满后未按照《危险废物经营许可证管理办法》等法律法规的相关要求重新办理相关许可审批手续，湖南省环保厅于2012年9月26日作出湘环危字第075号注销了XX公司《危险废物经营许可证》，但申请人仍擅自从事相关生产经营活动，严重违反了国家环境保护的相关法律法规，桃江县政府根据《中华人民共和国重金属污染防治十二五规划》、湖南省人民政府、湖南省环保厅和益阳市人民政府的相关文件要求落实，以及《无照经营查处取缔办法》等法律法规规定，于2012年9月28日《通告》后，申请人明知《危险废物经营许可证》被湖南省环保厅注销已无法生产经营的情况下，在规定的期限内自行予以关闭，并在桃江县人民政府领取补助资金共计220.1597万元。依据相关法律，桃江县政府在未组织有关人员听证等程序的情况下，作出的《通告》，该《通告》程序上存在瑕疵，属于行政行为程序轻微违法，但实体处理正确。该《通告》从内容上看具有潜在的强制力，对XX公司权利产生影响，但不是实际性的，事实上还在桃江县政府行政机关内部运作当中，需待桃江有关行政部门按照《通告》的要求执行落实到位后才对申请人的权利义务产生实际影响，且桃江县政府自始至终没有对申请人实施任何强制行为，而申请人自行予以关闭，其主要原因是申请人所持有的《湖南省排放污染物许可证》《危险废物经营许可证》已到期，且湖南省环保厅注销了其《危险废物经营许可证》，申请人已无照无证，无法生产经营。故桃江县政府作出的《通告》行为并未侵犯XX公司的厂房、土地、机器设备和各种财产的合法权益，也未因该《通告》行为的作出而造成其损失，申请人的各种有形的或无形的资产仍然为申请人占有、使用、收益和处分。故申请人起诉要求判令被告赔偿因具体违法行政行为给申请人造成的直接经济损失共计1388.8万元的诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回XX公司诉讼请求。XX公司不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，但认为一审认定的“XX公司持有的《湖南省排放污染物许可证》于2012年5月25日到期，《危险废物经营许可证》于2012年6月2日到期，有效期届满后未按照《危险废物经营许可证管理办法》等法律法规的相关要求重新办理相关许可审批手续”不当，应认定为“XX公司持有的《湖南省排放污染许物可证》和《危险废物经营许可证》分别于2012年5月25日和2012年6月2日到期，在该两证到期前，该公司分别于2012年5月9日和2012年5月23日向桃江环境保护局提出了换证请示。桃江环境保护局对该公司的请示进行了答复，告知其危险废物经营许可证应在期满前30日向省环保厅申请，省环保厅会审慎办理；排放污染物许可证到期后，环保部门将不再核定、换发排放污染物许可证”。后XX公司未能取得换发的《湖南省排放污染物许可证》和《危险废物经营许可证》，遂于2012年6月停止了生产经营。另查明，在XX公司一并提起的其与桃江县政府行政决定一案中，XX公司请求确认被告所作《通告》违法并予以撤销，二审法院已作出（2016）湘行终518号行政判决，驳回了XX公司的该诉讼请求。
湖南省高级人民法院二审认为，在该院审理的XX公司一并提起的其与桃江县人民政府行政决定一案中，该院已作出（2016）湘行终518号行政判决，确认XX公司对被诉具体行政行为的起诉未超过法定的起诉期限，并判决驳回了XX公司要求确认《通告》违法并撤销的诉讼请求。因此，XX公司一并提起的行政赔偿诉讼亦未超过法定的起诉期限，但其赔偿请求不符合被诉行政行为违法的前提条件。同时，桃江县政府并未组织工信、公安、工商、质监、电力、广电、财政、国土等部门注销XX公司证照及实施停水停电、拆除设备等强制措施。XX公司关闭企业，系因其所持有的《湖南省排放污染物许可证》《危险废物经营许可证》已到期，且未能进行换证，已无照无证而只能停止生产经营所致。故XX公司要求桃江县政府赔偿相关损失不符合法律规定，本院不予支持。但如果XX公司有充分的证据证明桃江县政府没有按政策进行补偿，可以依法另行主张。
XX公司不服二审判决，向本院申请再审称，（一）被申请人擅自取缔申请人企业，应承担违法行政赔偿损失的法律后果。2012年9月28日，被申请人未经任何法定程序，单方发布《通告》，取缔关闭申请人企业。（二）被申请人未对申请人进行关闭补偿，原判认定事实错误。被申请人就环保治理资金共代上级财政支付三笔，第一笔是企业2011年4月申报的，2012年12月13日下拨68万元；第二笔是2014年1月29日下拨的90万元；第三笔是2014年11月18日拨付的62.1597万元。但是被申请人并未支付一分钱关闭补偿资金，同级政府也未支付一分钱环境治理资金。因此，原审认定被申请人进行了220余万元关闭补偿与客观事实不符。（三）被申请人违法取缔关闭企业，给申请人造成巨大经济损失，依法应予赔偿。综上，请求撤销二审判决，判令被申请人赔偿取缔关闭企业给申请人造成的经济损失1388.8万元，并承担行政诉讼所有费用。
桃江县政府答辩称，（一）申请人XX公司自行关闭停产，被申请人未违法行政，不应承担赔偿后果。（二）桃江县政府已对XX公司进行补助，不应再承担关闭补偿。桃江县政府基于XX公司申请或主动分三次补助被答辩人资金共计220.1597万元。三笔拨款都是因企业自愿关闭退出的补偿，只是将其列入环境治理。（三）桃江县政府不应赔偿XX公司其他经济损失。《通告》本身是为了公共利益的需求，其内容并不违法。XX公司在2011年4月就开始申报并领取了关闭补偿金和环境治理资金，应当知晓继续投入资金和相应运营的风险，却不处理相应设备，所造成的损失应当由其自身负责。综上，申请人的再审申请没有事实和法律依据，请求依法驳回其再审申请。
本院经审查认为，最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，起诉的前提条件是该行政行为已被确认违法。本案中，XX公司一并提起的请求确认桃江县政府作出的《通告》违法并予以撤销一案中，湖南省高级人民法院已作出（2016）湘行终518号行政判决，驳回XX公司的该诉讼请求。XX公司向本院申请再审，本院作出（2018）最高法行申6712号行政裁定，驳回了申请人的再审申请。因此，XX公司的行政赔偿请求缺乏赔偿的基础，本院不予支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利:1.违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;2.违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;3.违法征收、征用财产的;4.造成财产损害的其他违法行为。本案中，申请人XX公司的《排放污染物许可证》于2012年5月25日到期，其《危险废物经营许可证》于2012年6月2日到期。XX公司在2012年6月后已经没有合法运营资质，但其在2012年6月至10月间持续违法生产，已不存在上述法律规定的合法权益。而且，桃江县政府在发布《通告》后，并未采取《中华人民共和国国家赔偿法》第四条所列举的违法行为，因此本案也不存在桃江县政府实施违法行为侵犯XX公司合法权益的情形。综上，申请人主张行政赔偿的理由不能成立，本院不予支持。
关于申请人主张未收到关停补偿金的问题，桃江县政府根据湖南省政府环境保护厅复函发布《通告》，要求在2012年10月30日之前取缔XX公司后，并于2012年11月与XX公司签署《桃江涉锑企业关闭遗留环境问题管理工作责任状》，约定XX公司履行环境管理工作责任并领取治理补助资金。可见，治理补助资金是以《通告》中所要求的取缔XX公司为前提，其实质是支付给XX公司的关闭补偿款。自2012年12月至2014年11月，桃江县政府主动或者基于XX公司的申请，分三次补助被答辩人资金共计220.1597万元。此外，2014年1月，XX公司与桃江财政局、桃江工信局签订承诺书，约定财政局、工信局拨付行政性关闭资金20万元。以上款项的补助和拨付时间均在桃江县政府《通告》发布之后，而此时申请人的工厂已经关停。因此，申请人所称上述款项是环境治理费，其未收到关停补偿金的主张没有事实依据，其以此为由申请再审，本院不予支持。
综上，XX公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回湖南XX公司的再审申请。