法院观点|建设工程施工合同中“罚款”条款的认定

案情简介

某单位与建设公司签订建设工程施工合同，约定涉案工程若未获得省级优质工程奖，则予以“罚款”80万元。其后双方就该条款的认定产生争议，终审认定本案中关于80万元罚款的约定属于违约金条款。 

裁判要旨及解析
  

建设工程领域的“罚款”约定适用的前提往往是施工方未实现及达到某项约定，比如工程未获得省级优质工程奖、工期延误等即对工程款予以一定扣减。在此情形下，就当事人的真实意思而言，“罚款”实质是属于违约责任约定的范畴，即当事人之间就确保工程能够获得省级优质工程、按期完工等问题达成一致，在约定的目的因施工方原因不能实现的情况下，施工方以“罚款”这一扣减工程款的方式承担违约责任。故，本案关于80万元罚款的约定，应认定为违约金条款。

建设工程施工合同中“罚款”一词比较常见。就其性质而言不能一概而论，如果是针对的双方合同项下的权利义务，则可以考虑认定为违约金性质。就其效力而言，也要区分具体情况。有关条款是当事人协商一致的产物，在不违反法律、行政法规的效力性强性规定，不违背公序良俗的情形下，不宜简单认定双方关于“罚款”的约定无效。

罚款是有权国家机关追究违法行为的法律责任的一种方式，多出现于行政法领域，指行政机关强制违法者缴纳一定数量的金钱，属于行政机关作出的一种行政处罚行为。根据我国《行政处罚法》第8条的规定，罚款属于行政处罚的一个种类，由国家法律、法规设定。罚款应当由有权的行政执法部门依照法定程序作出，并赋予行政相对人救济的权利。因此，从严格意义上来说，作为工程的发包方，不具有行政执法部门的职能，无权对承包方进行罚款。因此，如果是发包方利用强势地位，对承包方实施除履行建设工程施工合同义务之外的行为进行罚款的，如即使发包方付款不到位，承包方也需承担保证农民工不信访的合同义务，否则对承包方进行罚款等，不应受法律保护。

民法调整的是平等民事主体之间的法律关系，发包人在建设工程施工合同法律关系中要求承包人承担罚款，从民法角度分析，如发包方和承包方约定，施工方违反工期、未达到约定质量等行为设定了一定数额的“罚款”，虽然在文字上载明为“罚款”，但该“罚款”的性质不属于行政处罚的范畴，实际是要求承包人承担一种违约责任。因此，应当按照《合同法》有关合同效力以及违约责任的规定处理。根据《合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。发包人要求承包人承担违约责任，应当举证证明违约事实、合同依据、违约金的计算方法等事项。同时，承包人可以依据《合同法》一百一十四条规定，请求人民法院适当减少违约金。

审判实践中，还有一类情况即监理公司作出的“罚款”或“处罚”决定。对此情况，首先应明确监理公司作出决定的合同依据。如果监理公司的决定在建设工程施工合同中没有约定，由于监理公司亦非有权国家机关，则其有关罚款决定，不应受法律保护。

综上，在建设工程施工合同、分包合同、内部承包合同中，发包方往往利用优势地位约定各种罚款条款，在一定程度上约束承包人严格遵守合同约定，在司法实践中可以将罚款条款视为当事人约定的违约金条款，适用合同法关于违约金的规定予以处理。