关于农民工权益保障问题的法律思考

来源： (律师)刘喜全2006-12-21 14:10:29关键字：农民工权益

我国现阶段农民工总数约在1.3亿人以上，而且，随着城市化以及农村的发展，农民工的数量还会逐步增加。在处于弱势地位的农民工群体被党和政府高度重视的情况下，农民工权益保障问题已经成为社会关注的焦点。但司法实践中，由于农民工权益保障的法律制度，机构设置和法律程序以及法律执行等多种原因，使得农民工维权困难重重。根据有关资料，农民工维权的经济成本、时间成本、政府成本和法律援助成本是巨大的，并由此引发了非常严重的后果（参见佟丽华肖卫东《中国农民工维权成本调查报告》）。如果不能有效的解决和处理农民工权益保障问题，将会严重制约我国经济的发展，也会对建设社会主义和谐社会产生不利的影响。现根据相关法律规定，结合农民工维权实践的事实，提出自己的一些思考和看法。
一农民工权益纠纷及维权实践活动中存在的问题
农民工权益纠纷，就目前而言，主要包括追索拖欠工资或劳动报酬纠纷、工伤或人身伤亡赔偿纠纷、社会保险保障纠纷、社会福利待遇及相关权利纠纷等。由于农民工的特殊身份，使这类纠纷的处理比之城镇企业职工就更为困难复杂。
第一、农民工权益纠纷的性质难以确定，司法实践中有不同的认识和处理结果。主要焦点是何种法律关系，即是属于劳动关系或是雇佣关系（或称劳务关系）。如果持劳动关系的观点，则要求农民工向劳动仲裁部门申请仲裁；如果认为是雇佣关系，则会主张由人民法院审理。目前，已经出现对同类案件分别由劳动仲裁机构和人民法院受理，并且分别使用《劳动法》和《民法通则》等不同规定作出裁决，其结果也回然不同的情况，但还没有统一的法律规定去界定。撇开理论争议不谈，仅就这种混乱状况而言，也应当尽快通过立法手段加以解决，避免出现法制不统一的类似现象。
第二、对农民工权益纠纷的诉讼主体认识混乱，导致仲裁或者诉讼结果缺乏公平性
㈠在违法承包、转包或分包工程的情况下，“包工头”逃避了应尽的责任并不当得利：⑴ 原告不适格问题。农民工权益纠纷大多是共同诉讼，起诉或申请时往往是“包工头”或其指定的农民工代表作为原告（或申请人），所追索的款项中虽然包含农民工工资，但也将违法承包的拖欠工程款一并进行诉讼。由于案由不是承包纠纷，所以不会按照工程承包合同纠纷处理，“包工头”避免了应当承担的责任，得到了其通过正常法律渠道所不能得到的利益，从而损害了合同另一方的国家、集体和其他经济组织的合法权益；⑵被告不适格问题。如果“包工头”失踪、没有支付能力或恶意欠薪时，就会以有资质的发包人为被告，并由其承担责任，而且还没有赋予发包人相应的追偿权；⑶ 被告漏列问题。如果发生工伤事故或其他责任事故等，有资质的发包人、转包人或分包人成为被告或被申请人，而无资质的“包工头”则不承担任何责任。这样，“包工头”一方面按照承包合同享受权利，另一方面却可以不尽任何义务；④ 原告、被告主体混乱问题。现有法律制度下，“包工头”可以以实际施工人的原告身份起诉发包方索要工程款，又可以动员手下农民工将自己连同发包方作为被告起诉索要民工工资，甚至造成重复诉讼和裁判，致使发包方超出承包合同多付工程款，而“包工头”得到了在订立合同时所不能得到的利益。。
㈡不同的诉讼途径形成了不同的诉讼主体和法律后果，出现了法律上和事实上的不公平：如果按照劳动关系处理，在请求仲裁时，具有合法资格的用人单位或雇主则成为责任主体，而没有依法办理登记手续的用人者则不受劳动仲裁的管辖，不是合法的责任主体。因此，从某种意义上说，劳动仲裁“惩罚”的是守法者。但如果按照雇佣关系处理，责任主体就会包括所有与使用农民工相关的的当事人，而且要按照民法的规定以合同双方当事人的过错责任大小分配责任。所以，选择仲裁或是法院诉讼，责任主体是不相同的，结果也是不相同的。事实上，农民工在这种情况下，只会选择劳动仲裁，哪怕是他和发包方根本就没有发生过任何事实劳动关系。现在的问题是：，在同一法制下对同一类案件适用不同的法律、不同的处置程序和产生不同的法律结果，是不是农民工维权法律制度不成熟的表现呢？是不是应当尽快结束这种状况呢？应当引起有关部门的思考并作出回应。
第三、劳动仲裁和法院诉讼的程序烦琐复杂，导致诉讼经济、时间成本巨大，农民工合法权益不能及时维护。根据《中国农民工维权成本调查报告》的资料，农民工维权需要的最短时间是11-21天之间，需要的花费为921元。但从时间成本看，这仅仅是直接参与处理纠纷的时间，而不是维权需要的期限。实际上，农民工维权案件经过一裁二审和执行的一般期限至少在六各月左右。如果是工伤，还要经过认定、复议和诉讼阶段。时间会更长。从经济成本看，实际支出将远不止这些。那么，对于身在异乡的农民工而言，很显然是雾里看花，镜中望月。因为，设置的这种烦琐程序不仅是一堵拦路墙，而且也使许多人望而却步。试想：农民工为了一千或三千元的工资，会不会拿出上千元钱、花半年时间利用这种烦琐的程序去维权呢？何况，法律并不保护维权期间的经济损失。
第四、立法保护滞后，政府维权组织没有发挥应有的作用，农民工维权缺乏基础保障。党和政府重视农民工维权工作后，有关部门包括社会和劳动保障部门、建设部门、工会、司法等都有了相关的文件和政策，但至今并没有出台统一的法律、法规及其他规范性文件，没有建立农民工社会保障制度，行政规定和司法解释互不照应，甚至还出现法律冲突或不衔接等问题，立法严重滞后。劳动监察部门作为政府劳动执法的行政机关，没有查封、扣押、冻结、变卖财产等可以维权的手段和权利，工会、妇联等组织也没有有效的维权措施，劳动仲裁、人民法院相互推委和扯皮的现象不同程度存在。所以，虽然管理农民工维权问题的部门较多，措施不少，表面看起来，农民工维权红红火火、非常热闹，但效果并不明显，农民工维权状况仍不容乐观。这种治标不治本的做法，应当值得深思。
第五、用工主体混乱、法律执行难等问题的存在，导致农民工维权困难重重。由于对农民工没有建立国家保障机制，农民工大多又是季节工，用工单位也是临时用工，所以，用工单位都不愿意承担农民工工作过程中产生的、本应属于社会保障机构承担的巨大风险，致使非法用工主体大量存在。而非法用工主体基本上无力保障农民工合法权益的实现，真正的合法用工主体也没有应付这种风险的经济准备和经济实力。而作为最终责任主体的国家也没有这样的基金准备。所以，经过维权程序的裁判文书，有很大一部分基本属于“法律白条”，难以兑现，其结果会使农民工雪上加霜。
二解决农民工权益保障问题的法律思考
现代社会是法制社会，包括农民工合法权益问题在内的公民的合法权益都应当纳入法制的范畴。所以，只有通过立法将农民工的基本权利规定下来，才谈得上合法而加以保护。
第一、应当针对中国实际和农民工群体的特殊性，制定农民工权益保护法或条例。由于农民工是中国独具特色的特殊群体，农闲务工、农忙务农的职业特性决定了他们既不同于城镇职工，也有别于农村农民。在中国经济发展的进程中，这个特殊群体是不可能在短期内消失的，而这个群体的背后还影响着至少三亿以上的农村人口。因此，为上亿人的农民工群体立法不仅是必要的，也是可行的。只有通过立法保护，才能从根本上解决实践中有关农民工权利的性质和主体混乱的问题，才能有法可依，平等执法才能成为现实。也只有通过立法，国家相关的配套性规范性文件才能保持同步和协调，法制统一性才能真正实现。
第二、应当建立农民工社会保障和社会保险制度，从根本上解决农民工的社会保障福利待遇。针对农民工的工农兼有的特殊身份，可以制定特殊的社会保障制度和社会保险险种以及必要的福利制度，采取国家，社会，用工单位，劳动者按比例出资、共同负担的办法解决资金问题。这样，即可以解决用工单位过重的经济负担，也能够解决农民工的劳动风险，同时也将会使非法用工现象得到根本的解决。
第三、应当建立严格的劳动监察制度，赋予劳动监察部门更加权威和有效的行政执法权利。劳动监察作为政府唯一的劳动行政执法机构，应当给予其有效和权威的执法权利，并以法律的形式予以保障，使劳动监察发挥其应有的作用。
第四、应当统一劳动裁判体系，取消劳动仲裁制度，建立劳动裁判制度和法庭。现行的一裁二审劳动裁判制度已经不能适应农民工维权的需要，暴露出了很大的缺陷和问题。因此，建立快捷、便民、简约和实效的劳动裁判制度及劳动裁判法庭势在必行。
第五、建立农民工法律援助制度，使农民工真正能够享受免费的法律服务资源。在政府法律援助的基础上，鼓励和倡导法律服务团体向农民工法律援助倾斜，逐步把农民工维权援助从报酬权，人身权等具体案件的援助向提高素质和法律意识等方面的法律援助过度。
第六、建立维护农民工合法权益的有效机制，使农民工维权成为全社会的统一行动。国家应当积极介入并引导农民工维权工作，从规范用工和劳动力市场、行业用工准入制度、政府职能部门的权责，到发挥工会、妇联、残联等群众性社会团体的作用等方面，制定切合实际和行之有效的措施，建立起统一的农民工维权体系和机制。
《中国农民工维权成本调查报告》指出：“农民工权利保障问题绝不仅仅是工作层面问题，即使花大力气解决了当前欠薪问题，如果不对制度进行改革，还将继续产生如此严重的欠薪现象。所以当前迫切需要的就是对制度进行改革。”这也正是形成本文的初衷和愿望。上述观点也许还不成熟，，但作为法律工作者，期望着对农民工维权现状有根本性改观，权当抛砖引玉，以期引起更多的人士关注中国农民工权益保障问题。

转载华律网刘喜全律师的文章

关于农民工权益保障问题的法律思考

相关阅读